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국정감사제도의 재검토

A Reappraisal of the Parliamentary Inspection System
공법학연구 제10권 제1호, 2009.2, 133-159 (27 pages)
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초록
현행 헌법은 국회의 국정통제기능과 관련하여 국정조사권과 국정감사권을 규정(제61조 제1항)하고 있는 것이 특징이다. 국정조사권은 국회의 본래적 권능인 입법권과 재정권 등을 행사하는 데 필요한 보조적 권한으로 의회주의를 채택하고 있는 국가에서는 당연히 인정되는 것이나, 국정감사권은 외국의 입법례를 찾아볼 수 없는 한국에 특유한 제도라 할 수 있다.
국정감사제도는 국회가 매년 정례적으로 국정 전반에 대한 조사활동을 통해 국정에 대한 감시와 비판, 견제기능을 수행하며 국민의 국정에 관한 알 권리를 충족시켜 줌으로써 국민주권원리의 구현에 실질적으로 기여하는 중요한 기능을 수행하고 있다.
그러나 한편 국정감사제도는 현실적으로 그 운용과정에서 적지 않은 문제점과 역기능의 폐해를 노정하고 있으며, 최근의 헌법개정논의에 있어서는 국정감사제도 폐지론까지 제기되고 있는 실정이다. 그 폐지론의 논거는 이 제도가 외국에서 찾아볼 수 없는 한국에 특수한 제도로서 행정부의 자율권을 침해하는 것으로 권력분립원리에 반한다는 것이며, 국정감사기간 행정의 마비를 초래하고, 국정감사가 생산적이고 실효성있는 성과를 기대하기 어렵고 오히려 정쟁의 장으로 변질되고 있다는 것 등을 제시하고 있다.
국정감사제도의 운용실태에서 나타나는 문제점과 역기능을 부정할 수 없지만 필자는 국정감사제도의 존치를 전제로 한 개선방안을 강구하는 입장을 제시한다. 1987년 헌법에 의해 부활된 국정감사제도는 과거 대통령의 독재화에 대한 반성으로 국회의 지위와 국정통제기능을 강화함으로써 권력분립의 이념을 실현한다는 점에서 그 헌정사적 의의가 크다고 하겠으며, 헌법상 국정감사제도의 순기능과 긍정적 역할은 강조되어야 할 것이다. 따라서 국정감사제의 폐지는 신중을 기해야 하며, 현행 제도를 유지하면서 그 문제점을 개선 보완하는 방안을 모색하는 것이 중요하다.
국정감사제도의 개선방안으로 일반적으로 거론되는 국정감사 대상기관의 축소, 과다한 서류제출문제의 해소, 증인채택방법의 개선, 국정감사 지적사항에 대한 철저한 사후검증 등에 관한 적극적 검토가 요구된다. 특히 국정감사 대상기관과 관련하여 현행법상 지방자치단체를 대상으로 포함하고 있는 것은 재고되어야 할 것이다. 지방자치단체의 경우 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업에 한정하여 국정감사를 받도록 규정하고 있으나 실제로는 자치사무에 대한 감사까지 이루어지고 있으며, 지방자치단체는 국회의 국정감사뿐만 아니라 감사원감사, 중앙부처에 의한 감사, 지방의회감사, 자체기관에 의한 감사 등 과도한 중복감사로 지방자치단체의 행정력을 지나치게 소모시키고 자치단체의 자주성과 자기책임성을 크게 훼손시키는 심각한 문제가 제기된다. 따라서 국회의 국정감사 대상기관은 원칙적으로 중앙행정기관으로 한정하는 것이바람직하다고 할 수 있다.
끝으로 헌법개정논의와 관련하여 국정감사제도의 존치여부가 문제될 수 있다. 정부형태를 현행 대통령제에서 의원내각제로 변경하게 되는 경우에는 국정감사제도는 폐지하는 것이 타당하다고 본다. 의원내각제하에서는 의회는 내각불신임권행사를 통해 일상적으로 행정부를 통제하며 이를 통해 책임정치가 구현될 수 있는 것이므로 엄격한 권력분립을 전제로 한 국정감사제도는 무의미하다고 할 수 있다. 또한 현행의 감사원제도와 관련하여 감사원을 국회소속으로 이관하거나 감사원의 회계검사기능을 국회에 이관하게 되면 국회의 국정감사제도는 회계검사기능과 상당부분 중복될 수 있으므로 그 폐지 여부에 대한 검토가 필요하다.

Article 61, paragraph 1of the Korean Constitution stipulates that “The National Assembly may inspect affairs of state or investigate specific matters of state affairs, and may demand the production of documents directly related thereto, the appearance of a witness in person and the furnishing of testimony or statements of opinion.” The very uniqueness of this provision is derived from the National Assembly’s power to inspect state affairs in general along with the power to investigate specific matters. Comparative law studies show that most countries confer the authority to investigate specific state affairs upon the parliament, viewing it as “essential and appropriate auxiliary to the legislative function.” No nations but the Republic of Korea seem to vest such general authority of investigation to the legislature.
This peculiar system of the parliamentary inspection was reintroduced when the Constitution of 1987 was adopted. In order to prevent the President from dictatorial ruling, the drafters of the Constitution vested the general inspection power to the National Assembly. Since then, it has been widely accepted that the system has facilitated to monitor state affairs effectively, to restraint the executive branch properly, and to satisfy the citizen’s right to access to the governmental information. The system has also been praised as an effective means of fulfilling the ideal of the sovereignty residing in the people. The inspection system, however, has been under severe criticisms for its malfunctioning. Some advocates of amending the Constitution thus propose to eliminate the inspection system from a new constitution.
This article surveys the historical development and changes of the inspection system, examines the arguments of the pros and cons of the system, and appraises those conflicting positions. The author agrees that the parliamentary inspection system does have many problems. He, however, believes that it is much better to improve the system rather than to abolish it. The author proposes in this regard that local governments should be exempted from the inspection unless the matter was financially supported by the national government. With respect to the inspection of national state affairs, the paper suggests that the target government agencies should be reduced, and the procedures of the inspection should be reformed in order not to burden the agencies’ regular function.

목차
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 국정감사제도의 연혁
Ⅲ. 국정감사제도의 현황과 문제점
Ⅳ. 국정감사제도의 폐지론과 개선론 검토
Ⅴ. 헌법개정 논의와 국정감사제도
Ⅵ. 맺음말
참고문헌
〈국문요약〉
〈Abstract〉
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