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민주적 정당화의 관점에서 본 정부형태론

- 촛불혁명은 정부형태의 변경을 요구하였나

On the Forms of Government in the Perspective of Democratic Legitimation - Does the Candlelight Revolution require Constitutional Amendment for Changing the Form of Government? -
공법학연구 제18권 제4호, 2017.11, 85-109 (25 pages)
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초록
한국에서는 2016년 10월부터 전국에 걸쳐 연인원 1,700만 명에 이르는 시민들의 참여로 국민의 신임을 배반한 대의기관을 타도하는 이른바 ‘촛불혁명’이 진행되었다. 결국 동년 3월 대통령이 탄핵되고 5월 새로운 대통령이 선출되어 헌정질서는 회복되었다. 그러나 국민주권주의를 위반한 ‘대표의 왜곡’을 발생시킨 정치체제에 대한 개혁을 요구하는 목소리가 여전히 높다. 이러한 상황에서 헌법개정의 논의가 활발해졌고, 그 중에서 정부형태를 변경하여야 할지 여부에 관한 논쟁이 뜨거운 감자가 되고 있다.
이 글에서는 정부형태를 단순한 정부의 구축형태로 보지 아니하고, 정부가 주권자인 국민의 의사에 의하여 정당화되고, 역으로 국민의 의사에 의하여 교체되는 민주적 정당화의 흐름을 구체화하는 형식으로 보았다. 따라서 정부형태를 민주적 정당화의 시스템을 기준으로 단선형 구조의 의원내각제, 중선형 구조의 대통령제와 복선형 구조의 반대통령제로 구분하여 비교하였다.
한국의 정부형태는 국민이 의회와 대통령을 각각 직접 선출하여 민주적으로 정당화하는 이원적 정당화 체제여서 대통령제로 보아야 한다. 의원내각제에 속하는 요소들이 일부 있으나 정부‘형태’를 달리 규정할 만한 결정적인 것으로 보기는 어렵다. 다만 전형적인 대통령제에 비교하여 권력분립의 견지에서 체계정합적이지 않은 대통령의 우월적 지위를 보장하는 헌법규정들이 많아 정부와 의회 사이에 ‘기울어진 운동장’이 만들어지고 있다. 또한 의회에 정부를 견제할 많은 권한들이 헌법상 존재하는 것은 사실이나, 실제로 이 권한들이 유효하게 작동할 수 있는 전제조건들, 즉 정당제도와, 선거제도, 의회제도의 개혁이 시급하다.
촛불혁명은 정부의 ‘형태’를 바꾸라는 요구보다는 ‘정부를 정부답게’하라는 요구였다. 대통령제를 의원내각제나 이원정부제(반대통령제)로 바꾸는 것이 이번 헌법개정의 주요 어젠다가 될 이유는 없다. 따라서 한국의 대통령제를 ‘제왕적 대통령제’로 변질시키는 여러 규정들을 개폐하고, 대통령을 견제할 수 있도록 의회의 권한을 강화하고 이를 유효하게 할 수 있는 제도개혁이 오히려 이번 헌법개정의 과제가 되어야 한다.

In Korea, from October 2016 to April 2017 about 17 million people demonstrated on the street to remove the president from her position. This is called “Candlelight Revolution”. In March this year, she was impeached and ousted, then in May new president was elected and the constitutional order is recovered. But the people still want to reform the political system which resulted in the ‘distortion of the representation’ and the infringement of the people’s sovereignty. In the discussion on the constitutional amendment, especially the problem of the change of governmental form becomes kind of a political hot potato.
This article does not regard the form of government as just a structure of building the government, but a form to reify the flow from the people to the representatives, that is, the flow of democratic legitimation. Based on the number of layers of democratic legitimation, the parliamentarism could be explained as mono-legitimation system, the presidentialism as dual-legitimation system, and the semi-presidentialism as combi-legitimation system.
Korea’s form of government should be categorized as a presidentialism because the people directly elect the national assembly and the president respectively, thereby two representative organs acquire democratic legitimacy separately in two layers. Though there are some elements of parliamentarism in the Korean Constitution, they are not decisive for defining the form of government. But the current presidential system in Korea is an uneven playing field which is unfavorable for the parliament. Some constitutional provisions guarantee the supremacy of the president. The powers of the parliament to check the government are provided in the Korean Constitution. But they cannot be exercised effectively because of lack of pre-conditions such as well-functioning political party system, election system, and the parliamentary system.
The people in the Candlelight Revolution wanted a country which deserves to be respected, not a change of form of government. To change the form of government is not the urgent agenda for the upcoming constitutional amendment process. Therefore, it will be the first priority for us to make efforts to abolish the provisions which degrade the presidential system into an imperial presidency and to strengthen and make the parliamentary powers effective to control the presidential powers.

목차
Ⅰ. 서 - 촛불혁명과 헌법개정
Ⅱ. 민주주의에서 지배(‘민주적 지배’)는 어떻게 가능한가 - 국민주권과 정당화(Legitimation)
Ⅲ. 대의제 민주주의의 실패 - 민주적 정당성의 회수와 정부교체
Ⅳ. 정부형태 유형의 비교․검토 - 민주적 정당화의 시스템을 중심으로
Ⅴ. 한국의 경우 - 중선형 시스템(대통령제)에 속하는 하이브리드 시스템(Hybrid System)
Ⅵ. 한국 대통령제에 있어서 대통령정부와 의회간 견제·균형의 불충분성 - 이른바 ‘기울어진 운동장’ 현상
Ⅶ. 맺음말-헌법개정에 정부형태의 변경을 반드시 포함해야 하나?
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