도시개발법제의 회고와 규제혁신방안 - 시행자가 조합이고 환지방식의 사업시행방식을 중심으로 -

Q: 이 논문에서 정의한 개발이익이란 무엇인가?

개발이익은 개발사업 종료 시점 지가에서 개발에 따른 제비용과 정상 지가 상승분을 포함한 금액을 공제한 차액을 말한다. 이는 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 사회적·경제적 요인에 따라 정상 지가 상승분을 초과하여 시행자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분으로 정의된다.

Q: 도시개발사업에서 환지방식과 수용방식의 개발이익 환수 방식은 어떻게 다른가?

연구 결과, 환지방식은 실시계획인가일의 종전토지 평가액과 비례율 적용을 통해 개발이익을 토지소유자에게 귀속시키는 반면, 수용방식은 도시개발구역 지정 고시일을 기준으로 개발이익배제원칙에 따라 토지소유자에게 손실보상금을 지급한다. 따라서 개발이익 환수 측면에서 두 방식 간에 형평성 논란이 발생할 수 있다.

배명호

doi:10.30933/KPLLR.2024.108.51

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저자정보: 배명호 (제일감정평가법인)

저널정보: 한국토지공법학회 토지공법연구 토지공법연구 제108집

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이 주제의 연구범위를 시행자가 조합이고 환지방식의 사업시행방식을 중심으로 하였다. 법제의 회고에서 『토지구획정리사업법』과 『도시개발법』의 법의 역사를 연구하면서 이들을 좀 더 실증적으로 연구하기 위하여 서울시를 중심으로 토지구획정리사업의 연혁과 우리나라의 현행 도시개발사업의 현황을 함께 검토하였다. 서울시에서는 제5차 경제개발 5개년 계획기간(1962∼1986) 동안 토지구획정리사업이 시가지 조성을 위한 주된 수단으로 이용되었다. 그러나 시간이 지날수록 토지소유자의 감보율 내지 토지부담률이 늘어났고, 이는 서울의 팽창과 더불어 수도권 택지개발사업이라는 새로운 도시개발사업이 탄생하였다. 그러다 택지개발사업의 한계로 2000년 『도시개발법』이 제정되었으며 이 법은 기성시가지와 인접에서 행하여지며 환지방식, 수용방식, 혼용방식 세 가지의 사업시행방식으로 행해지고 있다. 규제혁신방안의 첫 번째는 개발이익환수에 관한 것이다. 사업시행방식 중 환지방식은 개발이익을 반영하는데 이는 토지구획정리사업법 제정 이래 일관되게 감보율 내지 평균부담률로 논란을 해결하여 왔다. 『도시개발법』의 제정과 동시에 도입된 수용방식은 원주민에게 개발이익을 배제하여 수용보상한다는 점에서 환지방식과 형평성 논란이 있을 수 있으며 수용방식이 실효성이 있는 사업방식인지 의문이다. 공공시설의 무상귀속에 관해서는 그 기준이 쟁점이 되지만 본고에서는 이를 개발비용 또는 개발이익환수로 보아야 할지에 대한 고민을 다루었다. 이 밖에도 무허가건축물보상에 관한 법리를 검토하였으며, 특히 평균부담률은 원래 토지부담률 또는 감보율로서 과도한 감보가 이루어지는 것을 방지함으로써 토지소유자의 이익을 보호하기 위한 것이 법 취지이었으며, 지정권자가 시행자에게 공공시설의 과도한 신설을 요구할 경우 높아질 수 있다. 그리고 상대적으로 권리가액이 낮은 지역(녹지지역)의 경우 조합시행의 환지방식 도시개발사업에서 규제요인으로 작용할 수 있다. 이러한 규제들에 대한 입법개선이 요구된다.

The scope of the study concerning this theme focuses on the implementers being associations and project implementation methods through replotting methods. In order to further empirically study the history of the statutes, such as the Land Compartmentalization and Rearrangement Act and the Urban Development Act, from the legislative retrospectives, the study examined the history of land compartmentalization and rearrangement projects mainly in Seoul and the current status of urban development projects in Korea. During the period of the 5th Five-Year Economic Development Plan (1962 through 1986) in Seoul, the land compartmentalization and rearrangement projects were the major tool for formation of urban districts. But as time passed by, the land burden ratio of land owners increased, which led to expansion of Seoul together with the birth of new urban development projects, namely the housing site development projects in Seoul metropolitan areas. With limitations of the housing site development projects, the Urban Development Act was enacted in 2000, and as this Act was implemented adjacent to existing urban districts, 3 implementation methods are being engaged in, including replotting methods, expropriation methods and mixed methods. The first of regulatory innovation measures concerns restitution of development gains. While the replotting methods from project implementation methods reflect the development gains, it has consistently addressed such issues through land burden ratio or average burden ratio ever since the enactment of the Land Compartmentalization and Rearrangement Act. The expropriation method adopted upon enactment of the Urban Development Act may cause disputes surrounding equity with the replotting methods because of the compensation for expropriation by excluding development gains from native residents, which brings questions regarding the effectiveness of expropriation methods as a project implementation method. While the standards have been the focal issue with regard to gratuitous reversion of public facilities, this study examined whether the above needs to be viewed as development costs or restitution of development gains. In addition, the study examined legal principles concerning compensation for unauthorized building structures. Especially, the original intent of legislations was for the average burden ratio to prevent excessive decrease as a concept of land burden ratio for the purpose of protecting the interest of land owners, and may be increased if a designating authority demands an implementer for excessive new development of public facilities. And in cases of the region with relatively low value of rights (green areas), it may function as regulatory factor for urban development projects with replotting methods implemented by associations. Legislative improvements are required for these regulations.

#토지구획정리사업(Land compartmentalization and rearrangement projects) #도시개발사업(urban development project restitution of development gains) #개발이익환수(return of development profits) #공공시설의 무상귀속(gratuitous reversion of public facilities) #평균부담률(average burden ratio) #입법개선(legislative improvement)

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