개헌회의 제안

Q: 이 논문에서 정의한 개헌회의란 무엇인가?

국민 주도의 헌법 개정을 실현하기 위해 제안된 회의체로, 다양한 계층의 시민들로 구성되어 헌법 개정안을 발의하고 심의하는 법적·제도적 기구를 의미한다.

Q: 개헌회의를 통한 헌법 개정 국민 발안제가 갖는 핵심적 효용은 무엇인가?

연구 결과, 기초, 광역, 전국 단위의 3계층 구조를 통해 국민 참여를 극대화하고 숙의 민주주의를 실현함으로써, 전통적 발안제의 정족수 문제와 포퓰리즘 위험을 극복하고 국민 주권주의를 실질적으로 강화한다.

신용인

doi:10.56544/JBLR.2025.05.77.71

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저자정보: 신용인 (제주대학교)

저널정보: 전북대학교 법학연구소 법학연구 법학연구 통권 제77집

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국민은 주권자이자 헌법개정권력자다. 따라서 개헌의 주체는 국민이어야 한다. 하지만 우리 헌정사를 돌아보면 국민은 개헌 과정에서 언제나 소외되었다. 국민의 희생으로 열린 개헌의 장에서조차 국민은 배제된 채 개헌이 이뤄졌다. 그 가장 큰 이유는 국민이 개헌 과정을 주도할 수 있는 제대로 된 법적 장치가 없기 때문이다.
그렇다면 그런 법적 장치로는 어떤 것이 있을까? 전통적인 국민발안제와 시민의회에 의한 국민발안제 그리고 개헌회의에 의한 국민발안제를 들 수 있다. 전통적인 국민발안제는 50만 명 혹은 100만 명 이상의 국민이 특정한 개헌안을 발의하면 이를 국민투표에 붙여서 국민 다수가 찬성하는 경우 그 개헌안이 확정되는 제도를 말한다. 전통적인 국민발안제는 두 가지 문제가 있다.
첫째, 발안 정족수로 50만 명 혹은 100만 명 이상 국민의 동의를 요구하는데 개인이나 작은 조직은 이를 충족하는 것이 사실상 불가능하다. 거대 조직이나 세력만이 가능하다. 개인이나 작은 조직에게는 그림의 떡에 불과하다.
둘째, 대중의 인기에만 영합하여 즉흥적이고 선동적인 포퓰리즘적 도구로 전락할 수 있다. 또한 대중 동원력이 막강한 특정한 거대집단이 국정을 좌지우지하게 되어 국민 분열이 가속될 수 있다.
시민의회에 의한 국민발안제는 포퓰리즘 문제나 특정 거대집단 전횡 문제를 해결할 수는 있으나 전체 시민의 의사를 대변할 수 없고, 국민 대부분은 여전히 소외된다는 문제가 있다.
개헌회의에 의한 국민발안제는 바로 위와 같은 문제들을 해결하는 방안으로 제시된 것이다. 개헌회의의 요지는 다음과 같다.
첫째, 개헌회의는 비상설기관으로 기초자치 단위의 기초 개헌회의, 광역자치 단위의 광역 개헌회의. 전국 단위의 전국 개헌회의 3계층으로 구성된다. 읍면동 단위에서는 따로 개헌회의를 두지 않고 대신 개헌주민공론장을 개최하고 개헌주민투표를 실시한다.
둘째, 기초개헌회의, 광역개헌회의, 전국개헌회의는 추첨으로 선발한 일반 시민으로 구성한다.
셋째, 국민주도 개헌에 필요한 교육과 자문을 담당하는 개헌교육자문기관을 둔다.
개헌회의는 전통적 국민발안제와 비교하면, 국민 누구나 혼자서도 개헌안을 낼 수 있으므로 발안 정족수 문제로 국민의 헌법개정 발안권이 유명무실화되지 않고, 수많은 국민들이 낸 다양한 개헌안들이 읍면동-기초-광역-전국 4단계에 걸쳐 심의를 거쳐 최종안이 선택되므로 포퓰리즘이나 특정 거대집단의 전횡 우려가 없다는 장점이 있다.

Citizens are the sovereign and hold the authority for constitutional amendments. Naturally, citizens should be the subject of constitutional amendments. However, looking back at Korean constitutional history, they have always been excluded from the constitutional amendment process. The biggest reason for this is that there is no appropriate legal system that allows them to lead the constitutional amendment process.
Then, what are the appropriate legal systems required for this matter? Three initiative systems are cited as examples; the traditional citizen initiative system, the citizen proposal system through Citizens’ Assembly and the citizen proposal system through constitutional amendment conferences.
The traditional citizen initiative system refers to a system in which 500,000 or 1 million or more citizens propose a specific constitutional amendment, which is then submitted to a national referendum and the constitutional amendment initiative is confirmed if the majority of the citizens approve it. The traditional citizen initiative system has two problems: the quorum for proposals and populism.
There are several problems with the citizen proposal system through Citizens’ Assembly.
The citizen initiative system through constitutional amendment conferences is proposed as a solution to the problems mentioned above. The gist of the citizen initiative through the constitutional amendment conferences is as follows.
First, constitutional amendment conferences are non-permanent organizations consisting of three levels: the basic constitutional amendment conference of the basic autonomous unit, the metropolitan constitutional amendment conference of the metropolitan autonomous unit, and the national constitutional amendment conference of the national unit. At the town/village level, a separate constitutional amendment conference is not held, but instead, a public hearing for constitutional amendment is held, and then a constitutional amendment referendum is held.
Second, the basic constitutional amendment conference, metropolitan constitutional amendment conference, and national constitutional amendment conference are composed of ordinary citizens selected by lot.
Third, an advisory body for constitutional amendment education is established to provide education and advice necessary for citizen-led constitutional amendment.

#헌법개정 #주권자 #국민발안 #시민의회 #개헌회의 #constitutional amendment #sovereign #citizens’assembly #constitutional amendment conferences

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