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초록·키워드
방송과 통신의 융합이라는 시대적 흐름에 따라 두 영역에 관한 정책기구가 통합되어 방송통신위원회가 되었으며 내용규제기구도 합쳐져서 방송통신심의위원회로 출범되었다. 그 과정에서 방통위 설치법은 방통위가 중앙행정기관임을 명확히 하였지만, 심의위원회의 법적 지위에 대해서는 애매한 태도를 취하였다. 이로 인하여 심의위원회의 법적 지위에 관한 논란이 시작되었다. 조직법적 측면에서는 어쨌든 심의위원회를 행정청으로 보기 어렵다.
하지만 행정절차법 또는 행정소송법 규정에 따라 행정권한을 위탁받은 공공단체나 사인도 행정청으로 간주되므로 기능적 측면에서 심의위원회가 행정기관인가에 대한 검토가 이루어져야 한다. 헌법재판소는 이와 같은 검토의 결과 심의위원회는 행정청이라는 결론을 내린 바 있다.
행정청으로서의 기능을 수행하고 있는가에 대한 판단의 지표로는 ① 기관의 구성방법, ② 업무 집행에 대한 국가의 지휘?감독 여부, ③ 업무처리의 기준이 되는 법령의 제정 주체, ④ 운영 재원 등이 활용되고 있다. 이와 같은 판단기준에 비추어 볼 때 심의위원회는 행정청으로 보는 것이 타당하다. 이와같은 결론에 대해서는 학설도 대체로 긍정하고 있으며 반대 견해는 찾아보기 힘들다.
심의위원회와 관련하여 또 다른 논란의 대상이 되고 있는 것은 심의위원회가 빈번하게 활용하고 있는 규제수단인 시정요구의 법적 성격에 관한 것이다. 시정요구 조치의 행정작용법상 성질에 대하여 이를 행정지도로 보는 견해와 처분으로 보는 견해의 대립이 있다. 이에 관한 대법원 판례는 아직 형성되지않았고 하급심에서는 최근 처분성을 인정한 바 있다.
행정처분이라고 하기 위해서는 ‘행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위’로서의 속성이 인정되어야 할 것이다. 여기서 심의위원회는 기능상 의미의 행정청이므로 첫 번째 요건은 충족된다.
문제는 두 번째 요건인데 만약 불이행을 이유로 법령상의 불이익 조치가 예정되어 있다면 처분으로 보아야 할 것이다. 그러나 시정요구 불이행 자체를 이유로 하는 불이익 조치는 예정되어 있지 않다. 제재조치를 일종의 불이익으로 볼 수는 있지만 이는 불법?유해정보의 유통을 이유로 하는 것이지 시정요구의 불이행을 이유로 하는 것이 아니다. 따라서 심의위원회의 시정요구는 행정지도로 보는 것이 타당하다.
시정요구를 행정지도로 보게 되면 이에 관한 권리구제의 어려움이 실질적인 문제로 대두된다. 권리구제는 사전적 권리구제와 사후적 권리구제로 나누어 볼 수 있다.
사전적 권리구제는 행정지도의 실체법적?절차법적 요건을 미리 정해두고 이를 준수하게 함으로써 행정지도의 공정성을 유지하게 하는 방법이다. 심의위원회의 시정요구와 관련해서는 대상과 절차에 관한 자세한 규정이 마련되어 있어서 사전적 구제는 비교적 잘 되고 있는 편이다.
사후적 권리구제 제도로는 우선 이의신청이 있지만 시정요구를 한 바로 당해 기관에 이의를 제기하는 것이기 때문에 실질적 효과에 의문이 든다. 한편 항고소송의 대상이 되기 위해서는 시정요구가 처분성을 가지고 있어야 하는데 이는 쟁송법적 개념을 적용하여 인정하는 것이 권리구제에 만전을 기한다는 측면에서 타당하다.
하지만 행정절차법 또는 행정소송법 규정에 따라 행정권한을 위탁받은 공공단체나 사인도 행정청으로 간주되므로 기능적 측면에서 심의위원회가 행정기관인가에 대한 검토가 이루어져야 한다. 헌법재판소는 이와 같은 검토의 결과 심의위원회는 행정청이라는 결론을 내린 바 있다.
행정청으로서의 기능을 수행하고 있는가에 대한 판단의 지표로는 ① 기관의 구성방법, ② 업무 집행에 대한 국가의 지휘?감독 여부, ③ 업무처리의 기준이 되는 법령의 제정 주체, ④ 운영 재원 등이 활용되고 있다. 이와 같은 판단기준에 비추어 볼 때 심의위원회는 행정청으로 보는 것이 타당하다. 이와같은 결론에 대해서는 학설도 대체로 긍정하고 있으며 반대 견해는 찾아보기 힘들다.
심의위원회와 관련하여 또 다른 논란의 대상이 되고 있는 것은 심의위원회가 빈번하게 활용하고 있는 규제수단인 시정요구의 법적 성격에 관한 것이다. 시정요구 조치의 행정작용법상 성질에 대하여 이를 행정지도로 보는 견해와 처분으로 보는 견해의 대립이 있다. 이에 관한 대법원 판례는 아직 형성되지않았고 하급심에서는 최근 처분성을 인정한 바 있다.
행정처분이라고 하기 위해서는 ‘행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위’로서의 속성이 인정되어야 할 것이다. 여기서 심의위원회는 기능상 의미의 행정청이므로 첫 번째 요건은 충족된다.
문제는 두 번째 요건인데 만약 불이행을 이유로 법령상의 불이익 조치가 예정되어 있다면 처분으로 보아야 할 것이다. 그러나 시정요구 불이행 자체를 이유로 하는 불이익 조치는 예정되어 있지 않다. 제재조치를 일종의 불이익으로 볼 수는 있지만 이는 불법?유해정보의 유통을 이유로 하는 것이지 시정요구의 불이행을 이유로 하는 것이 아니다. 따라서 심의위원회의 시정요구는 행정지도로 보는 것이 타당하다.
시정요구를 행정지도로 보게 되면 이에 관한 권리구제의 어려움이 실질적인 문제로 대두된다. 권리구제는 사전적 권리구제와 사후적 권리구제로 나누어 볼 수 있다.
사전적 권리구제는 행정지도의 실체법적?절차법적 요건을 미리 정해두고 이를 준수하게 함으로써 행정지도의 공정성을 유지하게 하는 방법이다. 심의위원회의 시정요구와 관련해서는 대상과 절차에 관한 자세한 규정이 마련되어 있어서 사전적 구제는 비교적 잘 되고 있는 편이다.
사후적 권리구제 제도로는 우선 이의신청이 있지만 시정요구를 한 바로 당해 기관에 이의를 제기하는 것이기 때문에 실질적 효과에 의문이 든다. 한편 항고소송의 대상이 되기 위해서는 시정요구가 처분성을 가지고 있어야 하는데 이는 쟁송법적 개념을 적용하여 인정하는 것이 권리구제에 만전을 기한다는 측면에서 타당하다.
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