지방세법과 조례의 효력 우선순위 및 소급과세의 예외적 허용에 관한 고찰 : 대법원 2011. 9. 2. 선고 2008두17363 전원합의체 판결 평석 :대법원 2011. 9. 2. 선고 2008두17363 전원합의체 판결 평석

Q: 이 논문에서 정의한 간접효력설이란 무엇인가?

지방세법이 지방자치단체가 조례를 제정할 때 준거해야 할 요강적 법률의 성격을 지니므로 지방자치단체만을 구속하며, 직접 주민을 구속하는 효력을 갖는 것은 아니라고 보는 견해를 의미한다.

Q: 원자력발전에 대한 지역개발세 부과 시 지방세법만으로 과세가 가능한가?

연구 결과, 부과지역의 결정은 필수적인 과세요건에 해당하므로 구 지방세법만으로는 납세의무자에 관한 과세요건이 모두 규정되었다고 볼 수 없어 조례 없이 지방세법만으로는 과세가 불가능하다.

김석환

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저자정보: 김석환 (강원대학교)

저널정보: 한국세법학회 조세법연구 租稅法硏究第18輯第3號

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2005년 말 지방세법 개정으로 원자력발전에 대한 지역개발세를 신설하였다. 이때 대부분 과세요건을 지방세법에 직접 규정하면서 부과할 지역에 관하여 필요한 사항은 조례에 정하도록 위임하였다. 이에 따라 해당 지방자치단체는 2006. 3. 16. 조례를 개정하면서 조례의 개정 전인 지방세법 시행일(2006. 1. 1.)부터 동 지역개발세를 부과할 수 있는가? 이와 관련, 지방세법은 지방자치단체가 지방세를 부과할 수 있는 범위와 기준을 제시할 뿐 직접적으로 주민을 구속할 수 없다는 견해(일명 간접효력설)와 지방세법도 다른 법률과 마찬가지로 직접 주민을 구속한다는 견해(일명 직접효력설)의 대립이 있다. 대상판결의 원심은 이 중 간접효력설을 취하면서 개정 조례가 소급과세에 해당한다고 판단하였다. 그런데 대법원은 원심과 같은 결론(소급과세 긍정)을 취하면서 그 논거로서 원심과 달리 간접효력설에 대한 설시 없이 개정 지방세법 규정만으로는 과세요건이 갖추어지지 않았다는 점만을 제시하고 있다. 나아가 개정 조례는 소급과세의 예외적 허용사유에도 해당하지 않는다고 판단하였다.
이 평석은 지방세법과 조례의 효력 우선순위에 관한 위와 같은 견해의 대립을 살펴본 다음 간접효력설을 취한 원심의 판단이 타당하다는 견해를 제시한다. 하지만 대상판결에서 문제가 되었던 개정 지방세법의 경우 그 자체로서 과세요건을 결하고 있는 점이 충분히 인정되므로 이 점만을 근거로 소급과세를 인정한 대법원의 태도를 탓하기는 어렵다. 다만, 대상판결은 간접효력설을 취함으로써 지방자치제도의 핵심적 내용인 자치과세권의 의미와 내용을 구체적 사건에서 확인할 수 있는 기회를 살리지 못한 점은 아쉬움으로 남는다.
소급과세에 관한 대법원의 전통적 태도 및 그 정책적 취지(납세자의 신뢰보호)에 비추어볼 때 개정 조례가 소급과세의 예외적 허용사유에 해당하지 않는다는 대상판결의 결론은 타당하다.

This Article reviews a decision rendered on Sep. 2, 2011, by the Supreme Court of Korea(“Subject Decision”).
Local development tax(“LDT”) was newly introduced against nuclear power generation in the amendment of national local tax act at the end of 2005, wherein most taxable requirements were stipulated with an exception for the regions covered by LDT which were delegated to the relevant municipal ordinance.
Based on the amended local tax act, is it legitimately possible for the relevant municipal government to levy the LDT from the effective date of the amendment(January 1, 2006) even though the municipal ordinance was amended on March 16, 2006? There has been much controversy on the issue for a long time.
One view is that national local tax act does not directly bind the municipal residents(“A View”), whereas the other view is that it may directly bind the residents even in the absence of the corresponding municipal ordinance(“B View”).
The appellate court decision of Subject Decision took A View resulting in rendering the revised municipal ordinance invalid as retroactive. In the Subject Decision the Supreme Court made the same conclusion only based on the lack of one of the taxable requirements(the region covered by the LDT) in the revised local tax act, without explicitly stating the recognition of A View.
Furthermore the Subject Decision ruled that the municipal ordinance does not pass the judicial test of exceptional requirements for the resulting retroactivity to be effective.
This Article first reviews the controversy on the conflicting Views, and then opines that A View shall prevail as stated in the appellate court decision. It"s quite skeptical, however, to attack the Subject Decision not only because the revised local tax act looks evident in respect of the lack of the taxable requirement, but because it"s longstanding judicial tradition to refrain from stating unnecessary reasoning in solving a concrete case.
Notwithstanding, it"s regrettable, in my view, that the Subject Decision lost a good chance to affirm the autonomous tax power of the municipal govern ment empowered by the Constitution which could have been established by taking A View.
Ruling out the relevant municipal ordinances from the judicial test of the exceptional requirements for the retroactivity musters little skepticism in light of the underlying policy(reliability and predictability of the taxpayers) as well as the judicial tradition.

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