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필자는 본고에서 일본의 사사야마시를 대상으로 하여 기초지방자치단체 통합의 과정과 그 결과를 추적해 보았다. 본고의 대상인 篠山市(사사야마시)는 통합 당시엔 통합의 우등생으로서 세간의 주목을 받았지만, 지금은 통합에 따른 재정적인 압박으로 인하여 재정재건계획을 세워 긴축재정을 하는 등 통합의 문제점을 여실히 드러내어 통합의 反面敎師라고 하는 불명예를 지게 되었다. 이러한 사사야마시의 현실은 우리에게 많은 시사점을 던져주고 있다. 사사야마시는 왜 통합에 실패한 것일까? 그 원인을 간단히 정리하면 다음과 같다.
첫째, 국가정책에 대한 신중한 검증이 없었다는 점이다. 사사야마시는 정부가 제공하는 재정우대조치에 과도한 기대를 가졌고 이는 합병특례채의 과다발행으로 이어지게 된다. 일본 정부는 통합한 지방자치단체에는 10년간은 지방교부세를 감액하지 않겠다고 약속했음에도 불구하고 2004년부터 시작된 지방자치단체 재정개혁에 의하여 일방적으로 지방교부세가 대폭적으로 삭감되게 된다. 그리고 이 지방교부세의 삭감은 사사야마시의 재정을 압박하게 된다. 이러한 지방교부세의 삭감은 통합 지방자치단체에게는 예상하지 못했던 것이었다. 당초의 공약대로 지방교부세의 교부가 계속되었다면 사사야마시의 재정위기도 이렇게 심각하게 되지는 않았을 것이다. 이는 지방자치단체가 지방자치의 근본정신, 즉 자치의 정신을 잃고 국가 정책에 의지하려고 하면 큰 위험이 초래될 수도 있음을 보여주고 있다고 하겠다.
둘째, 통합에 관한 정보와 논의를 오픈 할 필요가 있다는 것이다. 사사야마시의 통합의 특징은 의회주도형 통합이었다. 이러한 의회주도의 통합은 통합을 촉진시키기는 했지만, 주민들에 대한 정보공개와 주민참가를 불충분하게 하여 통합을 서두르는 결과가 되었고 이는 곧 주권자인 주민에 대한 배려를 못한 통합이 되었다는 점이다.
셋째, 통합에 따른 예측이 정확하지 못한 점이다. 이러한 점은 사사야마시가 작성한 통합시의 재정계획과 통합 후의 실적을 비교해보면 잘 알 수 있다.
지금부터라도 우리는 통합에 대한 막연한 기대를 버리고 통합이 왜 필요한지, 통합을 한다면 어떤 기준에 의해서 어떻게 할 것인지, 정부의 재정적 특례는 과연 실현가능한 것인지 등 무수한 질문과 과제에 대한 답을 미리 준비해 놓아야 할 것이다. 이에 본고에서 고찰한 바를 중심으로 몇 가지 필자의 견해를 피력하면 다음과 같다.
첫째, 통합의 계기가 될 수 있는 재정특례의 실현가능성에 대한 철저한 검증이 필요하다. 현재 우리나라도 통합을 할 경우 각종 재정특례를 예견하고 이를 입법으로 정해두었다. 그러나 시시각각 변해 가고 있는 국제적인 경제사정과 국내?외적인 경제 및 금융정책의 변동에 의해 이러한 재정특례가 과연 실현가능한 것인지에 대한 검증이 있어야 할 것이다.
둘째, 철저한 정보공개와 주민참가에 의한 통합이 되어야 한다. 효율을 앞세운 밀실행정의 결과, 사사야마시는 주민들이 알지도 못하는 사이에 과도한 공공시설의 건립 등이 결정됨으로써 예견치 못한 재정적 위기에 봉착하게 된 것이었다.
셋째, 재정건전화법 등 통합 후 있을지도 모를 통합지방자치단체의 재정건전화를 위한 사전적 예방조치로서 법제도의 정비를 서둘러야 한다. 일본의 재정건전화법은 지방자치단체에 대한 일종의 파산법이라고 할 수 있다. 지방자치단체의 파산은 있어서는 안될 일이지만, 파산을 미연에 방지하고 또 만에 하나 이러한 파산 지방자치단체가 발생했을 경우를 대비한 구제시스템을 마련해 두는 것은 필요하다고 하겠다. 이때 일본의 재정재건화법은 많은 참고가 되리라고 생각한다.
그 외, 통합을 예상하고 있는 지역들은 통합에 있어 예상되는 해당 지역의 과제들과 또 이를 위한 해결책을 통합과 연계시켜 고민해 나가야 할 것이다. 유비무환의 자세가 필요하다 하겠다.
첫째, 국가정책에 대한 신중한 검증이 없었다는 점이다. 사사야마시는 정부가 제공하는 재정우대조치에 과도한 기대를 가졌고 이는 합병특례채의 과다발행으로 이어지게 된다. 일본 정부는 통합한 지방자치단체에는 10년간은 지방교부세를 감액하지 않겠다고 약속했음에도 불구하고 2004년부터 시작된 지방자치단체 재정개혁에 의하여 일방적으로 지방교부세가 대폭적으로 삭감되게 된다. 그리고 이 지방교부세의 삭감은 사사야마시의 재정을 압박하게 된다. 이러한 지방교부세의 삭감은 통합 지방자치단체에게는 예상하지 못했던 것이었다. 당초의 공약대로 지방교부세의 교부가 계속되었다면 사사야마시의 재정위기도 이렇게 심각하게 되지는 않았을 것이다. 이는 지방자치단체가 지방자치의 근본정신, 즉 자치의 정신을 잃고 국가 정책에 의지하려고 하면 큰 위험이 초래될 수도 있음을 보여주고 있다고 하겠다.
둘째, 통합에 관한 정보와 논의를 오픈 할 필요가 있다는 것이다. 사사야마시의 통합의 특징은 의회주도형 통합이었다. 이러한 의회주도의 통합은 통합을 촉진시키기는 했지만, 주민들에 대한 정보공개와 주민참가를 불충분하게 하여 통합을 서두르는 결과가 되었고 이는 곧 주권자인 주민에 대한 배려를 못한 통합이 되었다는 점이다.
셋째, 통합에 따른 예측이 정확하지 못한 점이다. 이러한 점은 사사야마시가 작성한 통합시의 재정계획과 통합 후의 실적을 비교해보면 잘 알 수 있다.
지금부터라도 우리는 통합에 대한 막연한 기대를 버리고 통합이 왜 필요한지, 통합을 한다면 어떤 기준에 의해서 어떻게 할 것인지, 정부의 재정적 특례는 과연 실현가능한 것인지 등 무수한 질문과 과제에 대한 답을 미리 준비해 놓아야 할 것이다. 이에 본고에서 고찰한 바를 중심으로 몇 가지 필자의 견해를 피력하면 다음과 같다.
첫째, 통합의 계기가 될 수 있는 재정특례의 실현가능성에 대한 철저한 검증이 필요하다. 현재 우리나라도 통합을 할 경우 각종 재정특례를 예견하고 이를 입법으로 정해두었다. 그러나 시시각각 변해 가고 있는 국제적인 경제사정과 국내?외적인 경제 및 금융정책의 변동에 의해 이러한 재정특례가 과연 실현가능한 것인지에 대한 검증이 있어야 할 것이다.
둘째, 철저한 정보공개와 주민참가에 의한 통합이 되어야 한다. 효율을 앞세운 밀실행정의 결과, 사사야마시는 주민들이 알지도 못하는 사이에 과도한 공공시설의 건립 등이 결정됨으로써 예견치 못한 재정적 위기에 봉착하게 된 것이었다.
셋째, 재정건전화법 등 통합 후 있을지도 모를 통합지방자치단체의 재정건전화를 위한 사전적 예방조치로서 법제도의 정비를 서둘러야 한다. 일본의 재정건전화법은 지방자치단체에 대한 일종의 파산법이라고 할 수 있다. 지방자치단체의 파산은 있어서는 안될 일이지만, 파산을 미연에 방지하고 또 만에 하나 이러한 파산 지방자치단체가 발생했을 경우를 대비한 구제시스템을 마련해 두는 것은 필요하다고 하겠다. 이때 일본의 재정재건화법은 많은 참고가 되리라고 생각한다.
그 외, 통합을 예상하고 있는 지역들은 통합에 있어 예상되는 해당 지역의 과제들과 또 이를 위한 해결책을 통합과 연계시켜 고민해 나가야 할 것이다. 유비무환의 자세가 필요하다 하겠다.
목차
Ⅰ. 처음에
Ⅱ. 일본 시ㆍ정ㆍ촌 통합의 성과와 과제
Ⅲ. 사사야마시의 통합과정을 통해서 본 통합의 명암
Ⅳ. 일본의 지방재정재건제도(地方財政再建制度)의 내용
Ⅴ. 사사야마시의 통합이 주는 시사점
참고문헌
〈국문요약〉
〈일본어 초록〉
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