지방의회에 의한 인사청문회 도입의 법적 문제

조성규

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저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第42號

발행연도: 2015.7

수록면: 189 - 215 (27page)

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현대의 분권화사회에 있어 수평적 권력분립의 한계에 대한 대안으로서 국가와 지방자치단체의 수직적 분권의 중요성은 매우 큰 바, 이를 구체화하는 것이 지방자치제도이다. 그럼에도 불구하고 우리나라 지방자치제도의 현실은 - 규범적 의의와 가치에도 불구하고 - 지방자치단체장의 선심성 재정지출, 인사권의 전횡 등으로 인한 문제가 끊이지 않는바, 지방자치제도에 대한 불신의 원인이 되고 있어 지방자치단체의 책임성의 제고가 그 무엇보다 중요한 규범적 과제가 되고 있다.
이러한 상황에서 최근 지방의회에 의한 인사청문제도의 도입이 법적 쟁점으로 부각되고 있다. 이에 대해서는 지방자치단체장의 인사권에 대한 적절한 견제를 통하여 책임성을 제고할 수 있는 수단으로 긍정적으로 평가하는 입장이 있는 반면, 견제와 균형이라는 소위 기관대립형 구조를 취하고 있는 우리나라 지방자치법제에 있어 단체장의 고유한 권한인 인사권의 침해라는 점에서 위법하다는 입장이 대립되고 있다. 특히 우리나라 대법원은 인사청문회 도입 조례와 관련하여, 기관대립형 구조를 근거로 법령상 보장된 지방자치단체장의 인사권에 대한 과도한 침해라는 이유로 인사청문조례가 무효라는 입장을 확고히 하고 있다. 이에 따라 인사청문제도의 현실적 필요성에서 대법원의 입장에 맞서 지방의회와 단체장의 협의에 의한 방식으로 인사청문회를 시행하는 지방자치단체들이 등장하면서 지방의회에 의한 인사청문제도는 또 다른 관점에서 첨예한 법적 쟁점으로 부각되고 있는바, 인사청문조례에 대한 법적 쟁점을 명확히 해결하는 것이 필요하다.
본 연구는 이러한 배경 하에서 현행 지방자치법제에서 조례에 의한 지방의회의 인사청문제도의 도입가능성에 대해 판례에 대한 비판적 입장에서 논의하고 있다. 인사청문조례의 위법성의 주요근거인 소위 기관대립형 구조를 규범원리적으로 볼 때, 그 규범적 본질인 ‘견제와 균형의 원리’는 그 자체로 목적적인 것이 아니라, 주민의 권리보호를 위한 수단적 원리이며, 견제와 균형은 권한의 형식적인 분산이 아니라 권한의 - 남용을 방지하는 - 실질적인 분립을 지향하여야 한다. 그러한 점에서 단체장의 고유권한인 인사권을 본질적으로 제한하는 것이라면 이는 허용될 수 없는 것이지만, 단체장의 고유권한인 인사권과 관련된다는 사실만으로 위법하다고 보는 것은 타당하지 않다.
지방자치단체장의 ‘고유권한으로서 인사권’이란 단체장의 무제한의 권한을 의미하는 것이 아니며, 재량의 범위 내에서 적법ㆍ타당한 인사권의 행사를 당연한 본질로 하는 것으로, 인사권의 전횡이나 남용의 경우 당연히 통제의 대상이 된다. 지방의회에 의한 인사청문제도는 제도적 본질상 견제와 균형의 원리에 입각한 지방의회의 견제수단의 제도화로서, 단체장의 인사권에 대한 침해라기보다는 인사권의 적정한 행사를 위한 절차적 보장라고 보아야 할 것이다. 그 결과 인사청문조례는 자치사무에 대한 지방자치단체의 책임성 제고라는 관점에서 당연히 조례의 의한 규율 대상이라고 할 것으로, 법령에 위반되지 않는 한 법령의 특별한 수권없이도 제정될 수 있다고 보아야 한다. 따라서 인사청문결과에 법적 구속력이 있어 인사권의 궁극적인 행사가 지방의회에 의해 영향을 받는 경우에는, 이는 단체장의 고유권한으로서 인사권의 행사에 본질적인 제한을 가하는 것이어서 위법한 조례가 될 것이나, 그렇지 않은 경우까지 일률적으로 기관대립형 구조를 이유로 위법한 조례라고 보는 것은 문제가 있는바, 판례의 입장은 재고가 필요하다.

Recently, several local government are trying to enact Personnel Hearing Ordinance in order to examine the candidate for high official position appointed by the heads of local government. However, it is controversial whether the Personnel Hearing Ordinance is illegal in view of constitutionalism, since it is against the law in the Supreme Court ruling
The purpose of this study is to examine the legal possibilities of introducing personnel hearing system by local assembly in local government.
Hearing system has originated from principle of ‘due process of law’ of general law and become fixed for parliamentary control of powers and ‘check and balances of powers’ under presidential government system, therefore it is generally recognized it gives satisfactory results to presidential governments. In the same vein, hearing system gives valuable results to local autonomy too, because local government in Korea has been adopted institutional confrontation structure in the agency structure, which is similar to a presidential system.
And the Personnel Hearing Ordinance can be enacted without special delegate of the law, because it is not concerning the rights and obligations of local citizens.
Meanwhile, the introduction of confirmation hearing system of the local assembly can be expected to solve the problem of corruption in personnel by controlling the appointing power of the local government head. Through the personnel hearing system, when the ability, prior resume, the sense of value, consciousness of job ethics, vision on the future, believes in the policy matters, honesty on tax returns etc of the person to be appointed are inspected in advance, the errors on the personnel could be drastically reduced. Nevertheless, recent personnel hearing on a candidate for the Prime Minister had concentrated on finding faults surrounding camouflaged move-in, real-estate speculation etc. and political attack for candidate, had overlooked the competence for high official position and morality of candidate. Therefore if introduced the confirmation hearing system in local government, the correct institutionalization is necessary to enhance accountability of local government.
In conclusion, the confirmation hearing system of the local assembly should be allowed by the type of ordinance unless violation of the law, and if enacted the Personnel Hearing Ordinance, it is need to be reexamine the system of the personnel hearing and reform measures of the personnel hearing in order to comply with the principle of checks and balances.

#인사청문조례 #인사청문제도 #기관대립형 #지방의회 #조례제정권 #자치조직권 #confirmation hearing system #personnel hearing #ordinance #local autonomy #local assembly #Institutional confrontation structure #the principle of checks and balances

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[단행본] - 권영성 / 2007 / 헌법학원론 / 법문사

[단행본] - 박균성 / 2013 / 행정법론(상) 제12판 / 박영사

[단행본] - 하승수 / 2007 / 지방자치법 / 대영문화사

[단행본] - 홍정선 / 2009 / 신지방자치법 / 박영사

[단행본] - 홍정선 / 2014 / 행정법원론(상) / 박영사

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