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공공주체(내지 기관)의 분쟁은 권한에 관한 분쟁과 권리에 관한 분쟁으로 나뉘는바, 권한분쟁은 객관적 쟁송, 행정조직법, 내부관계의 성질이고, 권리분쟁은 주관적 쟁송, 행정작용법, 외부관계의 성질이다.
권한분쟁의 사법적 해결은 헌법상 권한쟁의심판과 행정소송법상 기관소송으로 나뉘는바, 일단 권한쟁의심판은 1차적 설립근거가 헌법에 있는 헌법적 국가기관의 분쟁만을 그 대상으로 하고, 기관소송은 기관소송법정주의에 따라 개별법상 근거규정이 있어야 소송이 가능하다. 그리고 기관소송 보충성, 권한쟁의 우선성 원칙에 따라 먼저 권한쟁의 심판의 해결방법을 거치고 난 다음 기관소송의 해결방법을 모색해야 한다. 그래도 지방자치법상 지방자치단체장의 자치사무 침해에 대한 대법원 제소권 등에서 일부 관할중첩의 문제가 발생하고 있으며 입법론적 해결이 필요하다.
우리의 헌법과 법률상 지방자치법제를 종합적으로 고려해보면 지방자치단체는 국가의 기관적 성격이 두드러지는 등 그 자치권의 본질은 국가에 대한 주관적 권리가 아닌 국가로 부터 파생된 객관적 권한임이 도출되므로, 자치권 관련 분쟁의 해결방식은 권한쟁의 내지는 기관소송이 되어야 하고 항고소송으로 그 구제를 받으려고 해서는 안된다.
지방자치단체 관련 권한쟁의의 본질을 규명하기 위해 살펴보자면, 우리의 현행 권한쟁의심판은 크게 세 가지 유형의 권한쟁의를 규정하는데, ‘국가기관 상호간의 권한쟁의’는 독일의 기관쟁의적 성격을 가지며, ‘국가기관과 지방자치단체 간의 권한쟁의’와 ‘지방자치단체 상호간의 권한쟁의’는 독일의 연방국가적 쟁의심판의 성격을 가지는데, 이를 좀 더 명확히 하여 그간 기나긴 우리 권한쟁의의 법적 성격에 대한 논쟁을 종식시키기 위해 헌법재판소법상 규정된 ‘국가기관’과 지방자치단체 간의 권한쟁의’를 ‘국가’와 지방자치단체 간의 권한쟁의로 개정할 필요가 있다.
우리 기관소송이 동일한 행정주체 내부의 기관 간 분쟁에 한정되는지, 상이한 행정주체 기관 간 분쟁도 포함되는지에 대하여 견해의 대립이 있는데, 사실 양 견해는 기관소송의 취지를 동일한 행정주체 내부 기관 간 권한분쟁을 해결하기 위한 방법으로 본다는 점에서 다르지 않으며, 단지 지방자치단체 및 오늘날 간접국가행정의 일환으로 등장한 전래적·파생적 행정주체에 해당하는 공공단체가 국가의 내부관계인지 외부관계인지에
대한 관점의 차이일 뿐인데, 관련 법규정 및 설립취지, 법현실 등을 고려해보면 이들을 국가 행정청의 지위, 즉 내부관계적 성질로 봄이 타당하며, 그렇다면 이들 간의 권한분쟁도 기관소송의 관할로 함이 타당하다.
행정주체(내지 행정기관)가 항고소송을 제기할 수 있는지의 문제는 이들이 다른 행정주체와의 관계에서 행정객체의 지위를 가질 수 있는지의 문제인데, 행정주체도 고용관계의 사용자, 계약의 당사자와 같이 사인과 동등한 지위에서 私法행위를 하는 범위 내에서는 처분 등 고권적 행정작용의 상대방으로서 항고소송을 제기할 수 있고, 기본권의 주체도 될 수 있다.
또한 오늘날 행정주체가 다른 행정주체에게 처분을 발하거나 처분의 상대방이 되기보다는 그들의 기관 간에 처분을 발하고 또 처분의 상대방이 되는 경우가 일반적인 상황에서, 같은 행정주체 내부 기관 간에 처분 등 고권적 행정작용을 행하는 경우에 항고소송의 제기가능성 문제가 바로 자기소송의 문제인데, 이 경우도 私法행위라면 가능하다고 볼 것이다. 단, 이 경우에도 처분의 형식적 상대방인 행정기관 그 자체에 소송상 당사자능력을 인정할 수는 없을 것이다.
권한분쟁의 사법적 해결은 헌법상 권한쟁의심판과 행정소송법상 기관소송으로 나뉘는바, 일단 권한쟁의심판은 1차적 설립근거가 헌법에 있는 헌법적 국가기관의 분쟁만을 그 대상으로 하고, 기관소송은 기관소송법정주의에 따라 개별법상 근거규정이 있어야 소송이 가능하다. 그리고 기관소송 보충성, 권한쟁의 우선성 원칙에 따라 먼저 권한쟁의 심판의 해결방법을 거치고 난 다음 기관소송의 해결방법을 모색해야 한다. 그래도 지방자치법상 지방자치단체장의 자치사무 침해에 대한 대법원 제소권 등에서 일부 관할중첩의 문제가 발생하고 있으며 입법론적 해결이 필요하다.
우리의 헌법과 법률상 지방자치법제를 종합적으로 고려해보면 지방자치단체는 국가의 기관적 성격이 두드러지는 등 그 자치권의 본질은 국가에 대한 주관적 권리가 아닌 국가로 부터 파생된 객관적 권한임이 도출되므로, 자치권 관련 분쟁의 해결방식은 권한쟁의 내지는 기관소송이 되어야 하고 항고소송으로 그 구제를 받으려고 해서는 안된다.
지방자치단체 관련 권한쟁의의 본질을 규명하기 위해 살펴보자면, 우리의 현행 권한쟁의심판은 크게 세 가지 유형의 권한쟁의를 규정하는데, ‘국가기관 상호간의 권한쟁의’는 독일의 기관쟁의적 성격을 가지며, ‘국가기관과 지방자치단체 간의 권한쟁의’와 ‘지방자치단체 상호간의 권한쟁의’는 독일의 연방국가적 쟁의심판의 성격을 가지는데, 이를 좀 더 명확히 하여 그간 기나긴 우리 권한쟁의의 법적 성격에 대한 논쟁을 종식시키기 위해 헌법재판소법상 규정된 ‘국가기관’과 지방자치단체 간의 권한쟁의’를 ‘국가’와 지방자치단체 간의 권한쟁의로 개정할 필요가 있다.
우리 기관소송이 동일한 행정주체 내부의 기관 간 분쟁에 한정되는지, 상이한 행정주체 기관 간 분쟁도 포함되는지에 대하여 견해의 대립이 있는데, 사실 양 견해는 기관소송의 취지를 동일한 행정주체 내부 기관 간 권한분쟁을 해결하기 위한 방법으로 본다는 점에서 다르지 않으며, 단지 지방자치단체 및 오늘날 간접국가행정의 일환으로 등장한 전래적·파생적 행정주체에 해당하는 공공단체가 국가의 내부관계인지 외부관계인지에
대한 관점의 차이일 뿐인데, 관련 법규정 및 설립취지, 법현실 등을 고려해보면 이들을 국가 행정청의 지위, 즉 내부관계적 성질로 봄이 타당하며, 그렇다면 이들 간의 권한분쟁도 기관소송의 관할로 함이 타당하다.
행정주체(내지 행정기관)가 항고소송을 제기할 수 있는지의 문제는 이들이 다른 행정주체와의 관계에서 행정객체의 지위를 가질 수 있는지의 문제인데, 행정주체도 고용관계의 사용자, 계약의 당사자와 같이 사인과 동등한 지위에서 私法행위를 하는 범위 내에서는 처분 등 고권적 행정작용의 상대방으로서 항고소송을 제기할 수 있고, 기본권의 주체도 될 수 있다.
또한 오늘날 행정주체가 다른 행정주체에게 처분을 발하거나 처분의 상대방이 되기보다는 그들의 기관 간에 처분을 발하고 또 처분의 상대방이 되는 경우가 일반적인 상황에서, 같은 행정주체 내부 기관 간에 처분 등 고권적 행정작용을 행하는 경우에 항고소송의 제기가능성 문제가 바로 자기소송의 문제인데, 이 경우도 私法행위라면 가능하다고 볼 것이다. 단, 이 경우에도 처분의 형식적 상대방인 행정기관 그 자체에 소송상 당사자능력을 인정할 수는 없을 것이다.
본문·목차
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