독일 연방참사원의 행정통제

김환학

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김환학 (헌법재판연구원)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第46號

발행연도: 2016.8

수록면: 193 - 216 (24page)

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연방참사원은 독일의 연방주의를 특징지우는 헌법기관이다. 연방과 주(州), 입법부와 행정부, 정당정책과 관료적 전문성을 잇는 위치에서 각각의 이해관계와 이질적인 작동논리를 매개함으로써, 연방국가 독일의 주(州)를 대표하여 연방의 여러 기능을 주(州)의 이해관계와 결부시키는 역할을 하는 것이다. 연방국가이념이 다양성과 자율성에서 출발한다면, 연방참사원은 이를 바탕으로 하되 국가가 하나의 정치적 단위가 되기 위해 이를 수습하여 통합하는, 독일의 헌법적 기술이다.
특히 연방참사원이 연방정부를 통제하는 기능은 주목할 만한 하다. 현대 정당국가의 권력분립에서 정부와 의회의 견제와 균형이 갖는 의미가 퇴색되면서 사법권 특히, 헌법 및 행정재판제도가 수행하는 국정통제의 기능이 두드러진다. 그러나 사법통제는 본질적으로 법적 통제에 그치는 것이고, 그 이상의 정치적 지도기능을 갖게 되면 정치의 사법화 현상과 더불어 사법의 정치화의 위험에 노출된다. 이러한 점에서 연방참사원이 연방주의적 헌법기관으로서 연방최고기관 사이에서 발휘하는 정치적 권력통제가 중요하다. 이렇게 연방참사원이 헌정에서 갖는 비중이 막대한데, 특히 권력분립의 측면에서 그러하다.
연방참사원 특유의 통제기제를 두 가지 관점에서 발견할 수 있다. 지방의 이익을 위해 중앙국가의 주도권을 억제한다는 것이 그 하나이고, 이를 배경으로 연방행정부처에 집중된 권력을 주정부의 관료집단이 통제한다는 것이 다른 하나이다. 이러한 임무를 위해 연방참사원은 집행권력적으로, 즉 각 주(州) 의회의 구성원이 아니라 정부의 구성원으로 구성된다. 여기서 주(州) 정부가 연방참사원에서의 입장을 준비하는 과정에서 주의 행정공무원이 행정전문가적 영향을 미친다. 또한 주의 공무원이 연방참사원의 위원회에 참여하기도 한다. 이렇게 연방참사원을 계기로 주의 행정이 연방정부를 통제한다. 따라서 연방참사원의 행정통제는 곧 주(州) 행정의 행정전문성과 집행현장성을 통한 연방행정 통제를 의미한다. 여기서 연방참사원은 입법적 지위를 가지므로 그 통제의 범위는 사항적, 시기적으로 광범위하다.
한국의 상황으로 눈을 돌려보면, ‘일하는 국회’라는 모토 하에 이루어지는 졸속입법으로 인해 사회혼란과 국가불신, 시장기능 및 분배의 왜곡을 야기할 위험에 노출되어 있다. 그리고 지방자치단체 사이에 그리고 지방자치단체와 중앙정부의 갈등이 점점 심각해지고 있다. 이를 합의로 이끄는 제도적 해결이 시급한데, 한국에 고유한 길을 찾는 영감을 얻기 위하여 독일 연방참사원의 기능을 참조할 필요가 있는 것이다.

Der Bundesrat ist das Verfassungsorgan, das die deutsche Form des Bundesstaats prägt. An der Schnittstelle zwischen Bund und Ländern, Legislative und Exekutive, Parteienpolitik und bürokratischem Sachverstand vermittelt das Organ zwischen den Interessen des Bundes und der Länder. Die Idee des Bundesstaats geht von der Vielfalt und Autonomie einzelner Länder aus. Der Bundesrat ist dabei ein Verfassungsinstrument, um die Länder in den Gesamtstaat als eine politische Einheit zu integrieren.
Besondere Aufmerksamkeit verdientseine Kontrollfunktionen gegenüber der Bundesregierung. Im modernen Parteienstaat verliert ‘checkandbalance’ zwischen Parlament und Regierung an Bedeutung. Die immer wichtiger werdende Kontrollfunktion der Gerichte sollte sich aber auf die normative Ebene beschränken und nicht in die Politik eingreifen. Bei der politischen Gewaltenkontrolle kommt deshalb dem Bundesrat eine wichtige Rolle zu.
Die eigenen Kontrollelemente des Bundesrates finden sich zuerst in der Einschränkung der zentralstaatlichen Initiative des Bundes zugunsten der Länder und dann in der vor diesem Hintergrund stehenden Kontrolle der Bundesministerialverwaltung durch die Landesbürokratie. Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, hat das Grundgesetz das Organ exekutivisch organisiert, so dass es nicht aus Mitgliedern von Landesparlamenten sondern aus denen von Landesregierungen besteht. Bei der Vorbereitung von Entscheidungen üben die Landesverwaltungen sachverständigen Einfluss auf die Willensbildung der Mitglieder des Bundesrates aus. Daneben beteiligen sich Landesbeamte an Ausschüssen des Bundesrates. Über die Funktionen des Bundesrates wird die Bundesregierung also durch die Landesbürokratie kontrolliert.
Nun zu Korea: Unter der Fahne von “arbeitender Nationalversammlung (national assembly)” geraten die Gesetzgebungstätigkeiten in Gefahr, Marktfunktionen u.a. Wettbewerb- und Verteilungsprozesse mit beschleunigten aber unreifen Entscheidungen zu stören. Wenn damit die Konflikte von Kommunen untereinander und mit dem Zentralstaat immer heftiger werden, ist es erforderlich, die institutionelle Kunst zur Kompromisslösung zu entwickeln. Dabei sollten die Ideen des Bundesrates berücksichtigt werden, um daraus die Inspiration zur Entwicklung eines eigenen koreanischen Wegs abzuleiten.

#연방참사원 #연방주의 #주(州)의 이익 #주(州)행정을 통한 연방정부의 통제 #동의법률 #일반적 행정규칙 #Bundesrat #Föderalismus #Länderinteresse #Kontrolle der Bundesregierung durch Länderbürokratie #Zustimmungsgesetz #allgemeine Verwaltungsvorschrift

참고문헌 (23)

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[단행본] - 콘라드 헤세 / 2001 / 통일독일헌법원론

[학술지(정기간행물)] - 김도협 / 2006 / Bonn基本法上聯邦參事院의 協力權에 관한 考察 / 공법연구 35 (1) : 327 ~ 348

[학술지(정기간행물)] - 유진숙 / 2008 / 연방주의 부활과 내적 동력: 2006년 독일 기본법 개정과 연방구조의 이완 / 한국정치학회보 42 (2) : 301 ~ 321

[학술지(정기간행물)] - 차진아 / 2008 / 독일의 입법절차에 관한 비교법적 고찰 / 의정연구 14 (1) : 131 ~ 172

[기타자료] - Michael Brenner / / GG II, Art. 80

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