私人의 公用收用과 公ㆍ私益의 調和

Q: 이 논문에서 정의한 사인의 공용수용이란 무엇인가?

사인의 공용수용은 공익 목적을 위해 사적 부문이 타인의 토지 소유권을 제한하는 행위이다. 이는 특정한 공익사업 시행을 위해 법률에 의거하여 타인의 재산권을 강제적으로 취득하게 하는 제도로, 사적 이윤 추구라는 사인의 본질적 한계로 인해 공적 부문과 동일시할 수 없는 특성을 지닌다.

Q: 사인의 공용수용 시 공공필요성 판단 기준은 무엇인가?

연구 결과, 헌법재판소는 사인의 공용수용에서 '공공필요'를 '공공복리'보다 좁고 엄격하게 해석하여, 공익적 필요성과 공익의 우월성을 요구한다. 특히 사업시행자가 사인인 경우, 이윤 추구 목적을 고려하여 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율이 필수적이라고 판단한다.

안동인

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저자정보: 안동인 (영남대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第46號

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사인의 공용수용은 현대의 복리국가적 상황에서 일응 불가피하다 할 수 있다. 그리고 우리 헌법 제 23조의 규정상으로도 공용수용의 주체를 국가 등의 공적 부문에 한정할 이유는 전혀 없고, 헌법재판소 역시 최근 이러한 내용을 반복하여 확인하고 있다. 다만 본질적으로 사익의 추구를 목적으로 하는 사인(사기업)을 공익의 추구를 본령으로 하는 국가 등의 공적 부문과 동등하게 취급하는 것은 부당하다 할 것이므로, 사인의 공용수용에 대해서는 공공필요성을 확실하게 담보할 수 있도록 하는 심화된 입법적 조치가 필요하다고 판단된다.
과거에는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ‘토지보상법’이라고 한다)에서 규정하고 있는 사업인정 등의 절차에 의하지 아니하고도 다른 법률에 따라서 간이하게 사업인정의 의제를 받아 공익성이 부족한 사업에 대해서도 수용권의 행사가 가능하게 되었던 경우가 많았으나, 이에 대한 반성적 고려의 결과 토지보상법이 개정되어 현재는 토지보상법이 정하는 요건과 절차에 따라서만 사인의 공용수용이 가능하도록 되었다. 이와 같이 공용수용의 인정범위를 보다 엄격하게 규제하고자 하는 법체제 하에서 사인의 공용수용에 대한 정당성 판단의 기준이자 근거라 할 수 있는 ‘공공필요’에 대한 적절한 해석 및 적용은 더욱 중요하게 되었다 할 수 있다.
한편 토지보상법의 개정에 따라서 법적용의 합리성과 절차보장이 강화되었다고 평가할 수 있지만, 이에 더하여 사인의 공용수용을 둘러싼 공ㆍ사익의 조화라는 측면에서 몇 가지 사항을 검토해 볼 수 있다. 우선 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣의 적용과 관련하여 특히 부대사업의 시행의 경우에도 제한 없이 사인의 공용수용을 허용할 수 있을 것인지 여부가 문제될 수 있고, 이에 대해서는 공공필요성에 대한 보다 엄밀한 검토가 필요할 것으로 생각된다. 그리고 헌법재판소는 토지보상법상 사업시행자의 성실한 협의의무를 사인의 공용수용으로 인한 사익의 침해에 대하여 피해의 최소성을 담보하는 장치로 파악하고 있는데, 이러한 협의의무가 보다 실질적으로 기능할 수 있도록 하기 위해서는 그에 대한 감독적 조치가 제도적으로 이행되어야 할 것으로 생각되고, 이 경우 토지수용위원회의 개입을 고려해 볼 수 있을 것이다. 마지막으로 토지보상법 제89조에서 규정하고 있는 행정대집행에 대한내용은 토지의 인도가 비대체적 작위의무임을 감안할 때 일응 법률의 은폐된 흠결이 있는 것으로 여겨지므로, 이와 관련하여 법규정의 목적론적 축소를 통해서 법률의 문언에도 불구하고 대집행이 인정되지 아니한다고 판단한 판례의 태도를 이해해 볼 수 있다 할 것이다.

It is inevitable to accept expropriation by/for a private person, that’s to say ‘private takings’ in the modern welfare state. There is no reason to limit the subject of compulsory expropriation to the public sector such as nation, considering Article 23 of the Constitution. The Constitutional Court of Korea also has repeatedly confirmed this substance recently. However, it is unfair to treat the private person(or private enterprise) that intrinsically pursues self-interest and the public sector such as nation that regards seeking public interest as its proper province as equals. Hereupon, it is necessary to adopt some intensified legislative measures that ensure public necessity on private takings.
In the past, there were a lot of cases that eminent domain was wielded over works which were lack of public interest, because eminent domain was authorized not by the procedure of project approval set forth in ｢Act on Acquisition of and Compensation for Land, etc. for Public Works Projects｣(hereinafter ‘the Act’), but by the legal fiction of project approval depending on other Acts. The Act, however, was amended as the result of reflective consideration of those situations, so current private takings would be possible only in accordance with the requirements and procedures provided by the Act. It became more important to interpret and apply appropriately the notion of ‘public necessity’ that would be criteria and legal basis of justification on private takings under legal system that try to regulate more strictly the scope of compulsory expropriation.
Meanwhile, though it may be appraised that the legitimacy of legal application and procedural guarantees were reinforced according to the amendment the Act, it may also be examined a couple of things in terms of the balance between public and private interests surrounding private takings. Firstly, with regard to application of ‘Act on Public-Private Partnerships in Infrastructure’, it can be matter whether private takings would be allowed without restriction especially in cases of carrying out supplementary project. It may be necessary to review public necessity more rigorously about this issue. Secondly, the Constitutional Court of Korea regards project operator’s faithful consultation obligation in the Act as a device that ensure the minimum damage with respect to the infringement of private interest. By the way, it is thought that some supervisory action should be implemented institutionally to let consultation obligation operate effectively, and the involvement of Land Tribunal may be considered in this case. Lastly, it is regarded that the content of vicarious administrative execution set forth in Article 89 of the Act has prima facie covert defect(verdeckte Lücke), considering transfer of land corresponds to the obligation that is unperformable by means of a vicarious execution of another person. In this connection, it is understandable that the Supreme Court of Korea decided through the teleological reduction of the provision that vicarious execution according to the Act is not allowed despite the phrase of the Act.

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