감사원의 독립성 강화를 위한 개헌의 방향과 대안

Q: 이 논문에서 정의한 독립기관화란 무엇인가?

감사원을 대통령이나 국회 등 다른 국가기관으로부터 완전히 분리하여, 외부의 부당한 간섭이나 압력 없이 자율적으로 감사 업무를 수행할 수 있도록 독립된 헌법기관으로 만드는 것을 의미한다.

Q: 감사원의 독립성과 정치적 중립성을 확보하기 위한 가장 합리적인 소속 변경 방향은 무엇인가?

연구 결과, 우리나라의 정치적 현실과 제도의 특수성을 고려할 때 감사원의 독립 기관화가 가장 합리적인 대안이다. 이를 위해 임명 절차의 정치적 영향력 최소화와 구성원의 신분 보장 및 자율성 확보가 병행되어야 한다.

차진아

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저자정보: 차진아 (고려대)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제18권 제2호

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감사원의 소속 변경에 관한 논의가 본격적으로 시작되었던 것은 이미 근 20년 전인 김대중 정부시절이었다. 당시 감사원의 국회이관에 관한 논의가 활발하게 전개되었으나, 헌법개정의 벽에 부딪혀 수면 아래로 가라앉았다. 이후 감사원의 소속 변경 문제는 개헌이 가시화될 때마다 단골 이슈의 하나가 되었다.
지난 10여년 사이에 나타난 가시적 변화로는 초기 감사원의 국회이관이 거의 유일한 대안처럼 여겨지던 것과는 달리, 감사원의 독립기관화가 매우 유력한 제3의 대안으로 떠올랐다는 점이다. 영국이나 미국의 모델에 따른 국회소속 감사원도 나름의 설득력을 갖고 있지만, 독일과 프랑스의 모델에 따른 독립기관으로서의 감사원도 못지않은 장점을 가지고 있다는 점이 널리 소개되면서 이른바 인식의 지평이 넓어진 것이라 할 수 있다.
여기서 영국이나 미국의 제도가 더 우월한 것인지, 아니면 독일이나 프랑스의 제도가 더 우수한 것인지를 따지는 것은 적절하지 않다. 각 국의 정치적․사회적 배경이나 공직문화의 차이 등에 의하여 어떤 감사원제도가 그 나라에 더 맞는 것인지, 즉, 성공가능성이 더 높은지는 서로 다를 수 있기 때문이다. 따라서 우리가 어떤 모델을 따를 것인지의 문제는 영국이나 미국에서 감사원제도가 더 성공적으로 운영되고 있는지, 아니면 독일이나 프랑스의 감사원제도가 더 효과적으로 운영되고 있는지를 피상적으로 비교해서는 안 될 것이다. 가장 중요한 것은 오히려 우리나라의 실정에 적합한, 장점을 잘 살리면서 단점을 최소화할 수 있는 감사원제도가 무엇인지를 면밀하게 검토하고 평가하는 것이다.
이런 맥락에서 볼 때, 우리나라 감사원 개혁의 가장 핵심적 과제는 감사활동의 객관성과 공정성을 확보할 수 있기 위한 정치적 중립성과 독립성의 확보라 할 수 있으며, 이를 위해서는 - 비록 현재 문제되고 있는 대통령의 영향력은 상당부분 벗어날 수 있을지 모르지만, 국회 내지 원내 정당들의 정치적 영향력을 벗어나기 힘든 - 국회소속 감사원보다는 헌법상 독립기관으로서의 감사원이 갖는 장점이 더 크다고 할 것이다.
물론 설립초기 독립기관으로서의 감사원이 감사활동의 효율성에서 약점을 가질 수 있으나, 이는 독립기관으로 구성함으로써 확보할 수 있는 장점의 비할 때 능히 감수될 수 있는 것이라고 평가된다. 이러한 고려에 기초하여 감사원 감사활동의 객관성과 공정성을 확보할 수 있는 개헌 방향은 헌법상 독립기관으로 감사원을 구성하는 것이라고 본다.
물론 감사원을 형식상 독립시키는 것만으로 감사원 활동의 독립성 및 이를 통한 객관성과 공정성이 저절로 확보되는 것은 아니다. 감사원 감사활동의 실질적인 독립성 확보를 위해서는 조직상의 독립뿐만 아니라, 감사원의 구성에 있어서 정치적 영향력의 최소화, 구성원에 대한 법관과 같은 정치적 중립성과 신분보장, 내부조직의 자율성과 예산의 독립성 확보 등의 조건이 갖추어져야 할 것이다.

Vor ca. 20 Jahren in der Daejung Kim-Regierung hat man sich ernsthaft mit der Organisationsreform des Rechnungs- und Inspektionshofes auseinandergesetzt. Damals hat sich die Diskussion über die Reform des Rechnungs- und Inspektionshofes zum Unterogrgan des Parlments lebhaft entwickelt, aber war gestoßen an die Barriere der Starrheit der Verfassung im Wasser untertaucht. Seither ist die Organisationsreform des Koreanischen Rechnungs- und Inspektionshofes immer von der Rede, wenn es um die Verfassungsänderung geht.
Seit letzten 10 Jahren hat sich die Diskussionslage gewandelt. Früher wurde die Übertragung des Rechnungs- und Inspektionshofes vom Staatspräsident zum Parlament als fast eine einzige Alternative angesehen. Im Gegensatz dazu hat die Reform des Rechnungs- und Inspektionshofes vom unabhängingen verfassungsrechtlichen Staatsorgan inzwischen als eine andere Alternative mit der starken Überzeugungskraft aufgetaucht. Dies liegt darin: Das parlamentarische Unterogansmodell, wie etwa im Vereinigetem Königsreich oder in den Vereinigten Staaten von Amerika, ist zwar überzeugend. Aber der Horizont der Erkenntnis wird ausgedehnt, indem es weitreichend bekannt wird, dass das andere Modell, also das unabhängige Staatsorgansmodell, wie etwa in Deutschland oder in Frankreich auch Stärke hat.
Von weniger Bedeutung ist eine Bewertung auf Grund des abstrakten und oberflächigen Vergleiches, welches zwischen dem parlamentarischen Unterogansmodell und dem unabhängigen Staatsorgansmodell Überlegenheit hat. Die Adäquanz und der Erfolg der Modellen hängen von den Unterschiedenheiten in den politischen und gesellschaftlichen Gegebeneheiten und Beamtenkulturen in verschiedenen Ländern ab. Schlaggebend dabei sind sorgfältige Betrachtungen und Bewertungen, welches Modell in Rücksicht auf unsere Gegebenheiten und Beamtenkultur seine Stärke am besten entfalten und seine Schwäche minimalisieren kann.
In diesem Zusammenhang kommt es bei der Reform des Rechnungs- und Inspektionshofes auf die Gewährleistung der politischen Neutralität und Unabhängigkeit und damit Objektivität und Unparteiligkeit an. In diesem Gesichtpunkt scheint es, das unabhängige Staatsorgansmodell die bessere Alernative als das parlamentarische Unterogansmodell zu sein: Unter diesem Modell könnte der Rechnungs- und Inspektionshof vor dem Einfluss des Staatspräsidenten ziemlich abgeschirmt werden. Dennnoch wird er den Einwirkungen des Parlaments, der parlamentarischen Mehrheit bzw. der politischen Parteien und der Abgeordneten stark und umfangreich ausgesetzt.
Freilich könnte der Rechnungs- und Inspektionshof als ein verfassungsrechtliche unabhängige Staatsorgan am Anfang, also in der Errichtungsphase einen Nachteil in der Effektivität zeigen. Aber dieser vorübergehende Nachteil könnte in Rüchksicht auf die Vorteile des unabhängigen Staatsorgansmodells hingenommen wird. In diesem Zusammenhang sollte die Richtung und Alternative der Verfassungsänderung die Reform des Rechnungs- und Inspektionshofes zu einem verfassungsrechtlichen unabhängigen Staatsorgan sein.
Die organisatorische Unabhängigkeit des Rechnungs- und Inspektionshofes allein stellt natürlich keine notwendige und hinreichende Bedingungen für Unabhängigkeit und damit Objektivität und Unparteilichkeit dar. Dafür sollten auch viele andere Voraussetzungen wie etwa Minimalisierung des Einfluss der bestimmten politischen kräften bei der Ernennung seiner Mitglieder, Gewährleistung der richterlichen Unabhängigkeit für seine Mitglieder, unabhängige innere Organisation und Unabhängigkeit des Haushaltes etc. erfüllt werden.

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