서울특별시 자치헌장조례에 대한 법적 검토

Q: 이 논문에서 정의한 조례란 무엇인가?

조례는 지방자치단체가 자신의 사무를 규율하기 위하여 지방의회의 의결을 거쳐 자율적으로 제정하는 법규이다. 이는 지방자치단체가 헌법에서 부여된 자치권에 근거하여 법령의 범위 내에서 그 사무에 관하여 제정한 자치법규이며, 법규명령과 달리 주민에 의해 민주적으로 선출된 지방의회에 의해 제정된다는 특징이 있다.

Q: 서울특별시 자치헌장조례의 최고규범성 인정 여부는 어떠한가?

연구 결과, 서울특별시 자치헌장조례는 다른 조례보다 상위의 법규범적 효력을 지닌다고 볼 수 없다. 상위법인 헌법이나 법률에서 조례 간 효력의 우열을 따로 규정하지 않는 한, 특정 지방자치단체가 자체적으로 조례를 통해 최고규범성을 부여하는 것은 법적 근거가 부족하며, 단지 정책적 의지를 반영한 선언적 의미에 그친다.

김용섭

doi:10.35979/ALJ.2018.05.53.51

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김용섭 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第53號

발행연도: 2018.5

수록면: 51 - 76 (26page)

DOI: 10.35979/ALJ.2018.05.53.51

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최근에 지방분권개헌을 둘러싼 논의가 무성하다. 우리사회에 본격적인 지방자치가 실시된 지 27년이 경과하였다. 지난 27년간 괄목할 만한 지방자치제도의 발전과 성과에도 불구하고 방만한 지방자치운영의 폐해를 도처에서 확인할 수 있다. 따라서 현 단계에서 지방자치단체가 주민 밀착의 근거리 행정을 실현하기 위해서는 무엇보다 지방자치단체의 자율성과 책임성이 전제되어야 한다.
지방분권이 시대적 화두가 되면서 지방자치단체의 조례의 위상강화를 둘러싼 논의가 활발해 졌고, 지방자치단체 중 국내 최초로 서울특별시 자치헌장조례가 2017년 5월 18일에 제정되어 시행되고 있다. 지방자치의 실질화와 강화를 위해서는 자치입법권의 보장이 필요하다. 서울특별시의 자치헌장조례는 외국의 법제인 미국에서의 Home rule Charter, 독일에서의 헌장조례(Hauptsatzung) 그리고 일본에서의 자치기본조례에서 시사점을 얻었다고 보여진다. 자치헌장조례가 지방분권과 자치입법권의 신장에 기여하는 긍정적 측면이 없지 않으나, 서울특별시 자치헌장조례와 관련하여 가장 논란이 있는 부분은 사실상 최고규범성을 인정하고 있는 부분이다. 지방자치법에 조례간에 우열에 관한 규정을 마련하고 있지 않다. 지방자치단체가 스스로 특정 조례를 최고규범이라고 선언한다고 해서 그와 같은 효력이 미치고 이에 반하는 조례가 무효가 되는 것은 아니다. 따라서 다른 조례보다 상위의 법규범적 효력을 인정하려면 특정 지방자치단체의 차원에서 법적인 근거 없이 마련할 것이 아니라 지방자치법을 개정하는 등 법률에 근거로 두거나 상위 규범적 효력을 지니는 자치헌장조례를 인정할 때에 비로소 가능하다고 할 것이다.
이처럼 조례는 법령과의 관계에서 국법의 규범의 서열질서에 비추어 자치입법권에 일정한 한계가 있으므로 지방자치의 기본법인 지방자치법의 개정 등을 통하여 시민의 시정참여를 보장하고 지방분권과 자치권의 확장을 시도하는 것이 바람직하다고 본다. 서울특별시 자치헌장조례를 법치주의의 관점을 분석틀로 하여 해당 규정 중에 시민과 주민의 관계설정, 중앙정부의 권한에 관한 사항이나 자치구에 관한 사항까지 함게 규율하고 있는 소관사무의 원칙을 벗어난 조항 등 문제점이 있는 사항을 비판적으로 검토하였다.

Recently, discussions about the constitutional reform including improved decentralization are actively taking place. 27 years have passed since the introduction of local autonomy in Korea. The Korean local autonomy has achieved remarkable improvements and achievements over the last 27 years, while it has encountered various harmful effects here and there due to careless administration. Therefore, in order for local governments to improve the close-range administration in close contact with residents at this stage, their autonomy and accountability should be stepped up above all.
As decentralization became a topic of discussion, the matter of strengthening the power of ordinances of local autonomous entities had been actively talked. As a result, for the first time in Korea, the Seoul Metropolitan Government enacted its autonomy charter ordinance on May 18, 2017. For true realization and improvement of local autonomy, autonomous legislative power should be guaranteed. The autonomy charter ordinance of the Seoul Metropolitan Government are considered to have introduced implications in foreign rules such as the Home Rule Charter of the USA, the main statutes (Hauptsatzung) of Germany and the Autonomy Ordinance of Japan. The autonomy charter ordinance positively contributes to promotion of decentralization and autonomous legislative power to a considerable level. In fact, however, the most controversial issue relating to the Seoul Metropolitan City’s autonomy charter ordinance is that it is recognized as the highest standard. The Local Autonomy Act does not provide regulations on merits among ordinances. The specific ordinance declared as the highest standard by a local government is not always effective as such, and the other ordinance contradicting thereto is not always invalid. Therefore, in order to recognize the legal effect of an ordinance superior to other ordinances, the concerned local government shall not establish such provision without legal grounds, but the central government shall recognize the legal effect of an ordinance superior to other ordinances with legal grounds by amending the Local Autonomy Act.

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