가축사육 제한구역을 정한 조례의 효력을 다툰 판례의 동향과 시사점

Q: 이 논문에서 정의한 가축사육 제한구역이란 무엇인가?

가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률에 근거하여 각 지방자치단체가 조례를 통해 지정하는 특정 지역을 의미하며, 해당 구역 내에서는 가축의 사육이 법적으로 제한된다.

Q: 가축사육 제한구역 지정의 효력이 발생하기 위한 필수 요건은 무엇인가?

연구 결과, 가축사육 제한구역 지정이 법적 효력을 갖기 위해서는 토지이용규제 기본법에 따른 지형도면 고시가 반드시 이루어져야 하며, 이는 규제 사항을 명확히 명시하기 위한 필수 절차다.

박성연

doi:10.18215/elvlp.23..201909.119

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자료유형: 학술저널

저자정보: 박성연 (양주시청)

저널정보: 강원대학교 비교법학연구소 환경법과 정책 환경법과 정책 제23권

발행연도: 2019.9

수록면: 119 - 140 (22page)

DOI: 10.18215/elvlp.23..201909.119

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최근 교외지역에서 발생하는 주요 환경분쟁의 하나로 축사를 신축하려는 사람과 주변 거주민 간의 분쟁을 들 수 있다. 그런데 이와 관련된 분쟁은 민사소송이 아니라 건축허가나 건축신고 등을 다투는 취소소송의 모습으로 나타나는 경우가 많다. 그리고 취소소송의 쟁점은 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’)의 위임에 따른 가축사육 제한구역을 정한 조례(이하 ‘조례’)의 효력을 다투는 경우가 많다. 왜냐하면 지방자치제 아래에서 선거를 의식할 수밖에 없는 지방자치단체장이나 지방의회의원들은 조례가 정하는 가축사육 제한구역을 확대하는 경향이 있고, 이에 따라 축사를 신축하고자 하는 사람은 조례의 효력을 문제 삼는 취소소송을 제기하는 경우가 많기 때문이다. 이와 같은 배경에서 대법원은 최근에 조례의 효력과 관련된 여러 건의 판결을 선고하였다.
조례의 효력을 문제 삼은 판결들을 분류해 보면 크게 조례가 포괄적으로 고시 등으로 재위임 할 수 있는지 문제, 가축분뇨법상 가축사육 제한구역 지정 효력 요건으로 토지이용규제 기본법상 지형도면 고시가 필요한지 문제, 조례의 가축분뇨법상 위임 범위 준수 여부 문제로 나누어 볼 수 있다. 이에 대해서 조례가 포괄적으로 고시 등으로 재위임할 수 있는지에 대해서는 가축분뇨법의 위임이 추상적이지만 범위를 정한 위임이므로 가능하다고 보았다. 반면에 토지이용규제 기본법상 지형도면 고시가 필요한지에 대해서는 고시가 없다면 효력이 발생하지 않는다고 보았다. 마지막으로 조례가 가축분뇨법상 위임 범위를 준수 했는지에 대해서도 가축분뇨법상 추상적 위임 범위에 포섭될 수 없는 경우를 제외하고는 위임 범위를 넘지 않았다고 보았다.
하지만 가축분뇨법상 위임 범위를 준수했는지에 대한 대법원 판결의 많은 경우 하급심들은 조례의 효력이 없다고 보았다. 이는 대법원이 행정권 존중에 입장에서 함부로 조례가 효력을 부인할 수 없다는 입장으로 보이나 하급심들을 명백히 위임범위를 넘어 선다고 보았다. 법원이 구체적인 기준을 제시할 경우 사법이 입법을 대체할 수 있으므로 대법원의 입장을 탓하기는 어렵다. 그러나 현실에서의 분쟁 해결은 필요하므로 입법적인 해결이 필요성하다. 구체적으로 보면 가축분뇨법상 거리제한 상한 등을 두는 방법으로 좀 더 구체적인 위임 범위를 정할 필요가 있다. 그리고 축사에 대해서는 소규모환경영향평가를 의무화하고 이에 대한 환경부장관의 협의 의견을 중대한 사유가 없는 한 허가권자가 따르도록 하는 것이 타당하다.

One of the environmental disputes recently occurring in rural areas is the dispute between the one who plans to build a new livestock pen and the nearby residents. However, the dispute often appears, not as a civil procedure, but as an administrative litigation about a construction permission. The issue of the appeal is often about the force of the municipal ordinance stipulating the livestock-raising restriction zones (hereinafter referred to as ‘the Ordinance’)according to the delegation by the Act on the Management and Use of Livestock Excreta (hereinafter referred to as ‘the Livestock Excreta Act’). The heads of municipal governments and the members of the local assemblies, who are concerned about the election under the municipality system, tend to extend the livestock-raising restriction zones. Therefore, those who want to build a new livestock pen often make file an administrative litigation about the force of the Ordinance. In this background, the Supreme Court recently made several decisions concerning the force of the Ordinance.
The decisions concerning the force of the Ordinance are classified into those about whether the Ordinance may be comprehensively re-delegated to notices or others, those about whether a topographical drawing notice according to the Framework Act on the Regulation of Land Use is required of the designation of the livestock-raising restriction zones according to the Livestock Excreta Act to be effective, and those about whether the Ordinance complies with the scope of the delegation according to the Livestock Excreta Act. About whether the Ordinance may be comprehensively re-delegated to notices or others, the Supreme Court found that, although being abstract, the delegation of the Livestock Excreta Act is possible, because the delegation has a specific scope. On the other hand, about whether a topographical drawing notice according to the Framework Act on the Regulation of Land Use is required, the Supreme Court found that a force is not generated in the absence of the notice. Finally, about whether the Ordinance complies with the scope of the delegation according to the Livestock Excreta Act, the Supreme Court found that the scope of delegation has not been out of the scope of delegation except the cases where the delegation may not be included in the abstract scope of delegation according to the Livestock Excreta Act.
However, in relation to the Supreme Court decision about whether the Ordinance complies with the scope of the delegation according to the Livestock Excreta Act, many lower instances found that the Ordinance is not effective. While the Supreme Court found that the force of an ordinance should not be recklessly denied in order to respect the administrative authority, the lower instances found that the scope of delegation has clearly been transgressed. The Supreme Court may not be blamed because, if a specific standard is provided by the Court, the jurisdiction may replace the legislation. However, due to the need to resolve the real disputes, a legislative solution is necessary. Specifically, the scope of delegation needs to be specified more specifically by setting an upper limit of the distance restriction according to the Livestock Excreta Act. In addition, it will be reasonable that a small-scale environmental impact assessment should be made compulsory for a livestock pen, and the one who has the permission authority should be obligated to follow the consulted opinion of the Minister of Environment unless there is a significant reason for objection.

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〈국문초록〉
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 가축사육제한 구역을 정한 조례가 포괄적으로 고시 등으로 재위임할 수 있는지 여부(대법원 2015.1.15. 선고 2013두14238 판결을 중심으로)
Ⅲ. 가축사육 제한구역 지정 효력 요건으로 토지이용규제 기본법상 지형도면 고시 문제(대법원 2017.5.11. 선고 2013두10489 판결을 중심으로)
Ⅳ. 가축사육 제한구역을 정한 조례가 가축분뇨법상 위임 범위를 준수했는지 문제(대법원 2019.1.31. 선고 2018두43996 판결을 중심으로)
Ⅴ. 종합 및 시사점
참고문헌
〈Abstract〉

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