판례를 통해 본 지방자치단체에 대한 국가감독의 법적 쟁점

Q: 이 논문에서 정의한 국가감독이란 무엇인가?

지방자치단체의 자치사무에 대하여 국가가 합법성을 유지하기 위해 행사하는 감독 권한을 의미한다. 이는 지방자치단체의 사무 처리가 법령에 위반되지 않도록 관리하는 합법성 감독의 성격을 가지며, 지방자치권의 보장과 국가의 감독 권한 사이의 균형을 전제로 한다.

Q: 지방자치권의 실질적 보장을 위한 사법권의 바람직한 방향은 무엇인가?

연구 결과, 사법부는 실정법의 문언적 해석에 치중하기보다 지방자치의 헌법적 보장 이념을 적극적으로 고려해야 한다. 특히 국가감독의 범위와 한계를 헌법적 가치에서 찾고, 시정명령에 대한 항고소송 가능성을 확대하는 등 법치주의의 실질적 구현에 노력해야 한다.

조성규

doi:10.35979/ALJ.2019.08.58.77

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저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第58號

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지방자치에 있어 국가의 감독은 자치권의 침해와 동일시되어 매우 부정적으로 인식되곤 한다. 그러나 정당한 국가감독과 지방자치권의 침해는 구별되어야 한다. 지방자치권의 본질을 국가와는 완전히 단절된 고유권으로 이해하지 않는 한, 국가와의 중첩성이 불가피한 지방자치에 있어 국가감독은 지방자치의 본질적 이면이다. 문제는 지방자치에 있어 국가감독은 지방자치의 헌법적 보장을 통해 그 자체로 내재적 한계가 존재함에도 우리나라 지방자치의 경험상 국가감독에 대한 규범적 한계가 중요하게 인식되고 지켜지지 못한데 있다. 즉 지방자치에 있어 국가감독의 규범적 문제의 본질은 그 허용성의 문제가 아니라, 그 정도와 한계의 문제이다.
국가감독이 헌법상 보장된 지방자치의 이면이라면, 정당한 자치권이 보호되어야 하듯 국가감독이라고 하여 무조건 비판되어야 하는 것이 아니라 정당한 국가감독은 보호되어야 한다. 이를 위해서는 지방자치제도에 있어 국가감독의 규범적 본질 및 한계에 대한 정확한 인식을 바탕으로 국가감독의 문제에 접근하는 것이 필요하다.
그럼에도 그간의 국가감독에 대한 판례의 입장은 지방자치나 국가감독에 대한 법원리에 대한 정확한 인식에 기반한 판결이라기보다는, 실정법의 문언이나 해석에 치중한 결론들이 많은바, 국가감독의 법원리적 이념이나 한계에 부합하는 것이라고 보기 어렵다. 대표적으로 국가감독처분으로서 지방자치법 제169조에 따른 시정명령에 대한 제소가능성을 부정하는 판결(대법원 2017. 10. 12. 선고 2016추5148 판결)이나 기초지방자치단체에 대한 국가의 직접감독권을 부정하는 판결(대법원 2016.09.22. 선고 2014추521 전원합의체 판결) 등이 그러한바, 판결의 결론적 입장은 차치하고 결론의 도출을 위한 지방자치법원리에 대한 고려가 미흡하다는 점이 아쉽다.
지방자치는 헌법에 의해 보장된 규범적 제도인 점에서, 지방자치단체에 대한 국가감독의 범위와 한계 역시 지방자치의 헌법적 보장으로부터 찾아져야 한다. 특히 지방자치제도는 제도적 보장의 성격상 법률에 의한 구체화에 의존하는 점에서, 헌법적 보장의 이념에 부합하는 국가감독의 법제화가 중요하다. 그럼에도 우리나라 지방자치법제는 헌법상 보장된 지방자치의 이념을 구체화하고 실현하는 데는 미흡하며, 이는 국가감독의 관련 법제도 마찬가지이다.
그러한 입법의 미비는 법의 해석과 선언을 본질로 하는 사법권의 한계로 작용하게 되는바, 지방자치권의 구제에 선봉에 있어야 하는 사법권 역시 여전히 후견적인 국가중심의 지방자치를 정당화하고 있는 것이 현실이다. 입법을 통한 지방자치권의 충실한 구현에 한계를 노정하고 있는 우리나라의 입법현실상, 지방자치권의 실질적 보장을 위해서는 사법권이 실정법에 매몰되기 보다는 사법적극주의적 관점에서 지방자치의 헌법적 보장의 본질적 내용에 대한 고려를 통해 국가감독의 규범적 내용과 한계를 명확히 하는 것이 필요하며, 이것이 곧 지방자치 영역에서의 법치주의의 실현이다.

In local autonomy, the supervision of the state is identified as an infringement of autonomy and is often perceived as very negative. But legitimate state oversight and infringement of local autonomy should be distinguished. Unless the nature of local autonomy is understood as an inherent right completely disconnected from the state, national supervision is the natural embodiment of local autonomy in the area of local autonomy where overlapping with the state is inevitable. The problem is that the normative limits are not recognized as important, even though national supervision has inherent limitations in itself through the constitutional guarantee of local autonomy. In other words, the essence of the normative problem of national supervision in local autonomy is not a matter of its acceptability, but of its extent and limitations.
If state supervision is the innermost part of a constitutionally guaranteed local autonomy, it should not be unconditionally criticized for being a state supervisor, but legitimate state supervision should be protected, as if legitimate autonomy should be protected, To do this, it is necessary to approach the issue of state supervision based on an accurate recognition of the normative nature and limitations of state supervision in the local administrative system.
Nevertheless, the court"s position on the state supervision has been focused on the wording or interpretation of the actual law rather than on the court"s correct perception of the local administrative legal principles related to state supervision. and as a result, it is hard to say that it is consistent with the legal ideology or limitations of the state supervision. Examples include rulings that deny the viability of a complaint against a correction order under Article 169 of the Local Autonomy Act(Supreme Court Case No. 2016Chu5148, decided on October 12, 2017) or those that deny the right to direct supervision of the state of a local government(Supreme Court Case No. 2014Chu521, decided on September 22, 2016). Apart from the concluding positions of these rulings, it is regrettable that consideration of the local administrative legal principles for reaching a conclusion is insufficient.
Since local autonomy is a normative system guaranteed by the Constitution, the scope and limitations of state supervision of local governments should also be sought from the constitutional guarantee of local autonomy. In particular, legislation on state supervision that conforms to the ideology of constitutional guarantee is important in local autonomy systems. Still, the local autonomy laws of Korea fall short of embodying and realizing the constitutionally guaranteed ideology of local autonomy, as is the relevant legal system of state supervision. Such lack of legislation is the limit of judicial power, which is inherent in interpretation and declaration of the law, and as a result, it is the reality of local autonomy today that judicial power, which should be at the forefront of the relief of the rights to local autonomy, still justifies the patronizing state-centered local autonomy. Therefore, considering the legislative status of Korea, which is striving to limit the ideal implementation of local autonomy through legislation, it is necessary to take active consideration of the constitutional guarantee of local autonomy from a judicial polemic point of view, rather than the judicial power being locked in the actual law. It is necessary to clarify the normative content and limitations of desirable state supervision, and this is the realization of the rule of law in the local autonomy area.

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