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초록·키워드
그 동안 집회의 신고에 대한 헌법적 연구는 많았다. 이에 반하여 집회의 신고에 대한 행정법적 연구는 있기는 하지만, 충분하지 못했다. 특히 집회신고의 요건, 요건의 심사 방식, 법적 성질 및 효력에 대하여 견해의 대립도 있고, 그에 관한 이론적 검토에도 미진한 부분이 적지 않다. 이러한 점에 비추어 이 글에서는 집회신고를 일반 신고이론의 기초하에 행정법적 관점에 중점을 두고 연구하는 것으로 한다.
집회신고는 다음과 같은 이유에서 정보제공적 신고로 보는 것이 타당하다. 첫째, 집회신고와 별도로 금지통고제도가 존재하는 것은 집회가 금지된 것이 아니라는 것을 전제로 한다. 둘째, 집회를 금지된 행위로 보는 것은 필요 이상으로 집회의 자유를 제한하는 것이다. 집회를 금지된 행위로 전제해야 할 정도의 공익상 필요는 없다. 셋째, 집회신고를 금지해제적 신고로 보는 것은 집회의 자유와 집회허가제 금지를 규정한 헌법 제21조의 취지에 맞지 않는다.
헌법 제21조 제2항의 “허가”는 집회에 대한 일반적 금지와 행정청의 실질적 심사에 의한 해제행위를 본질적 요소로 보는 것이 타당하다. 따라서 행정법상 허가뿐만 아니라 수리를 요하는 신고로서의 집회신고도 헌법 제21조 제2항의 “허가”로서 금지된다고 보는 것이 타당하다. 자기완결적 금지해제적 집회신고는 헌법 제21조 제2항의 “허가”에는 해당하지 않지만, 집회의 자유의 보장이라는 점에 비추어 보면 바람직하지는 않다고 보는 것이 타당하다.
집회신고가 금지해제적 신고가 아니고 정보제공적 신고인 점에 비추어 신고의무불이행에 대해서는 과태료를 부과하는 것이 집회신고의 본질에 합치한다. 또한, 일반적으로 정보제공적 신고의무 위반과 같이 행정목적을 간접적으로 침해하는 행위에 대하여는 과태료를 부과하는 것이 타당하다.
집회신고는 자기완결적 신고이므로 집회신고의 요건에 대해서는 실질적 심사가 인정되지 않고, 형식적 심사만 하여야 한다. 금지통고의 요건은 집회신고의 요건이 아니므로 경찰관청은 집회신고요건 심사시 금지통고요건에 대해 심사할 권한이 없다. 신고서 기재 사항을 보완하지 아니하였다는 사유 또는 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 선신고가 있다는 사유만으로 금지통고를 하는 것은 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 반할 소지가 있다.
집시법령상의 신고절차에 관한 규정은 행정절차법상의 신고절차규정에 대한 특별규정이다. 따라서, 집시법상 규정되어 있지 않은 신고절차에 대하여는 행정절차법이 적용된다.
이러한 집회신고의 본질을 규명한 후 집회신고의 본질에 합당하게 집시법을 개정하여야 할 것이다.
집회신고는 다음과 같은 이유에서 정보제공적 신고로 보는 것이 타당하다. 첫째, 집회신고와 별도로 금지통고제도가 존재하는 것은 집회가 금지된 것이 아니라는 것을 전제로 한다. 둘째, 집회를 금지된 행위로 보는 것은 필요 이상으로 집회의 자유를 제한하는 것이다. 집회를 금지된 행위로 전제해야 할 정도의 공익상 필요는 없다. 셋째, 집회신고를 금지해제적 신고로 보는 것은 집회의 자유와 집회허가제 금지를 규정한 헌법 제21조의 취지에 맞지 않는다.
헌법 제21조 제2항의 “허가”는 집회에 대한 일반적 금지와 행정청의 실질적 심사에 의한 해제행위를 본질적 요소로 보는 것이 타당하다. 따라서 행정법상 허가뿐만 아니라 수리를 요하는 신고로서의 집회신고도 헌법 제21조 제2항의 “허가”로서 금지된다고 보는 것이 타당하다. 자기완결적 금지해제적 집회신고는 헌법 제21조 제2항의 “허가”에는 해당하지 않지만, 집회의 자유의 보장이라는 점에 비추어 보면 바람직하지는 않다고 보는 것이 타당하다.
집회신고가 금지해제적 신고가 아니고 정보제공적 신고인 점에 비추어 신고의무불이행에 대해서는 과태료를 부과하는 것이 집회신고의 본질에 합치한다. 또한, 일반적으로 정보제공적 신고의무 위반과 같이 행정목적을 간접적으로 침해하는 행위에 대하여는 과태료를 부과하는 것이 타당하다.
집회신고는 자기완결적 신고이므로 집회신고의 요건에 대해서는 실질적 심사가 인정되지 않고, 형식적 심사만 하여야 한다. 금지통고의 요건은 집회신고의 요건이 아니므로 경찰관청은 집회신고요건 심사시 금지통고요건에 대해 심사할 권한이 없다. 신고서 기재 사항을 보완하지 아니하였다는 사유 또는 집회 또는 시위의 시간과 장소가 중복되는 선신고가 있다는 사유만으로 금지통고를 하는 것은 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 반할 소지가 있다.
집시법령상의 신고절차에 관한 규정은 행정절차법상의 신고절차규정에 대한 특별규정이다. 따라서, 집시법상 규정되어 있지 않은 신고절차에 대하여는 행정절차법이 적용된다.
이러한 집회신고의 본질을 규명한 후 집회신고의 본질에 합당하게 집시법을 개정하여야 할 것이다.
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