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2020년 7월 1일 청계산도시자연공원에 대한 도시계획시설결정이 실효된다. 헌법재판소의 헌법불합치결정(1999. 10. 21. 선고 97헌바26결정 이하 ‘대상결정’)에 따라 국토계획법 및 그 부칙이 제·개정되면서 ‘공원일몰제’가 시행되기 때문이다. 하지만 이러한 국토계획법의 제·개정이 과연 헌법재판소 결정의 취지를 충실히 반영하지 못했다는 아쉬움이 남는다. 헌법재판소는 공원부지의 지목 등을 고려하여 ‘도시공원 지정에도 불구하고 부지를 종전용도대로 사용할 수 있는가’를 기준으로 재산권 침해여부를 판단했음에도 국토계획법은 이러한 토지사용가능성을 고려하지 않고 일률적으로 모든 도시공원에 대해 일몰제가 적용되도록 규정하고 있기 때문이다.
한편, 도시공원들이 일몰된다면 도심 속 허파의 기능을 하는 도시공원들이 대부분 사라지게 되어 공공의 이익에 악영향을 미칠 수밖에 없다. 그렇기에 국토교통부 및 지자체는 공원부지소유자들에 대한 재산권을 보호하면서도 공원일몰을 막아 공공의 이익을 보호하고자 다양한 대응방안을 강구하고 있다. 공원부지직접매입, 민간공원특례사업, 국공유지상공원에 대한 실효유예제도, 도시자연공원구역지정 등이 바로 그것이다. 이 중 도시자연공원구역지정은 공원부지소유자들의 재산권 침해에 대한 정당한 보상 없이 오히려 행위제한만을 가중한다는 점에서 또 다른 비판의 대상이 되고 있다. 도시공원, 개발제한구역 등의 유사개념과 비교해 볼 때 도시자연공원구역은 공원부지소유자에게 적절한 보상도 없이 일몰전보다 일몰후에 더욱 큰 행위제한을 부과하기 때문이다.
헌재결정에 따른 국토계획법의 제·개정이 헌법재판소 결정의 취지를 제대로 반영한 것인가에 대해서는 별론으로 하더라도 이러한 도시자연공원구역의 지정은 헌재결정의 취지에 정면으로 배치된다는 점에서 받아들이기 어렵다. 공원부지를 종전용도대로 사용가능하여 재산권 침해가 문제되지 않았던 경우에는 오히려 도시자연공원구역지정으로 추가적인 행위제한을 부과되어 재산권침해를 야기할 수 있다는 점에서 문제가 있고, 공원부지를 종전용도대로 사용할 수 없어 재산권 침해가 있었던 경우라면 공원부지소유자들에게 적절한 금전적 보상 등이 주어져야 함에도 오히려 보상이 아닌 행위제한이라는 추가적인 불이익을 부과한다는 점에서 문제가 있다.
그러므로 도시자연공원구역의 지정은 도시공원일몰제 대응하는 적절한 방안이 될 수 없다. 이보다는 공원부지소유자들의 재산권과 공원의 유지라는 공공의 이익이 조화될 수 있도록 지자체의 직접매입이나 민간공원특례사업 등의 대안을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 뿐만 아니라 보다 근본적으로는 현행 국토계획법이 헌재결정의 취지를 충실히 반영한 입법이 아니었음을 인식할 필요가 있다. 나아가 모든 도시공원들이 일률적으로 일몰제의 적용을 받도록 할 것이 아니라 도시공원계획결정 이후 종전용도대로 공원부지를 사용할 수 없었던 부지소유자에 한해 일몰제의 적용을 받도록 하는 방향으로 국토계획법을 개정함으로써 헌재결정의 취지를 반영할 필요가 있다.
한편, 도시공원들이 일몰된다면 도심 속 허파의 기능을 하는 도시공원들이 대부분 사라지게 되어 공공의 이익에 악영향을 미칠 수밖에 없다. 그렇기에 국토교통부 및 지자체는 공원부지소유자들에 대한 재산권을 보호하면서도 공원일몰을 막아 공공의 이익을 보호하고자 다양한 대응방안을 강구하고 있다. 공원부지직접매입, 민간공원특례사업, 국공유지상공원에 대한 실효유예제도, 도시자연공원구역지정 등이 바로 그것이다. 이 중 도시자연공원구역지정은 공원부지소유자들의 재산권 침해에 대한 정당한 보상 없이 오히려 행위제한만을 가중한다는 점에서 또 다른 비판의 대상이 되고 있다. 도시공원, 개발제한구역 등의 유사개념과 비교해 볼 때 도시자연공원구역은 공원부지소유자에게 적절한 보상도 없이 일몰전보다 일몰후에 더욱 큰 행위제한을 부과하기 때문이다.
헌재결정에 따른 국토계획법의 제·개정이 헌법재판소 결정의 취지를 제대로 반영한 것인가에 대해서는 별론으로 하더라도 이러한 도시자연공원구역의 지정은 헌재결정의 취지에 정면으로 배치된다는 점에서 받아들이기 어렵다. 공원부지를 종전용도대로 사용가능하여 재산권 침해가 문제되지 않았던 경우에는 오히려 도시자연공원구역지정으로 추가적인 행위제한을 부과되어 재산권침해를 야기할 수 있다는 점에서 문제가 있고, 공원부지를 종전용도대로 사용할 수 없어 재산권 침해가 있었던 경우라면 공원부지소유자들에게 적절한 금전적 보상 등이 주어져야 함에도 오히려 보상이 아닌 행위제한이라는 추가적인 불이익을 부과한다는 점에서 문제가 있다.
그러므로 도시자연공원구역의 지정은 도시공원일몰제 대응하는 적절한 방안이 될 수 없다. 이보다는 공원부지소유자들의 재산권과 공원의 유지라는 공공의 이익이 조화될 수 있도록 지자체의 직접매입이나 민간공원특례사업 등의 대안을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 뿐만 아니라 보다 근본적으로는 현행 국토계획법이 헌재결정의 취지를 충실히 반영한 입법이 아니었음을 인식할 필요가 있다. 나아가 모든 도시공원들이 일률적으로 일몰제의 적용을 받도록 할 것이 아니라 도시공원계획결정 이후 종전용도대로 공원부지를 사용할 수 없었던 부지소유자에 한해 일몰제의 적용을 받도록 하는 방향으로 국토계획법을 개정함으로써 헌재결정의 취지를 반영할 필요가 있다.
목차
국문초록
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 청계산 도시자연공원 소개
Ⅲ. 자연공원과 도시공원
Ⅳ. 공원일몰제
Ⅴ. 도시자연공원구역
Ⅵ. 결론
참고문헌
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