수권규정에 관한 법해석과 법외노조 통보제도의 적법성 - 대법원 2020. 9. 3. 선고 2016두32992 전원합의체 판결 -

Q: 이 논문에서 정의한 수권규정이란 무엇인가?

행정관청에게 권한을 위임하는 법률로서, 해당 권한의 존부와 내용 및 범위를 구체적으로 정하는 규정을 의미한다.

Q: 법외노조 통보 제도의 수권 근거를 인정하지 않은 판결의 시사점은 무엇인가?

연구 결과, 법원은 해당 제도의 수권 근거를 부정함으로써 입법 기관과 행정 관청에 노동조합 사후 심사 제도를 새롭게 형성할 책무를 부여하였다. 이는 입법적 노력을 게을리한 행정기관에 경종을 울리고 바람직한 제도 설정을 촉구한 것이다.

곽신재

doi:10.29305/tj.2021.06.184.470

학술저널

저자정보: 곽신재 (법무법인(유) 지평)

저널정보: 한국법학원 저스티스 저스티스 통권 제184호

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2013년 10월에 시작된 전국교직원노동조합 법외노조 통보 사건이 7년의 심리 끝에 대법원의 전원합의체 판결선고로 마무리되었다. 대상판결의 다수의견은 현행 법외노조 통보 제도가 가진 수권근거의 결여, 즉 ‘법률의 공백’을 지적하는 지점에서 판단을 그쳤고, 각 별개의견과 반대의견은 이러한 다수의견이 판단이 ‘문제의 본질을 회피하는 편의주의적 판단’에 해당한다고 비판하였다. 이러한 견해 대립은 표면적으로 법외노조 통보 제도의 수권규정에 관한 서로 다른 해석론의 대립이나, 그 근저에는 행정법 영역에서 법원이 부담하여야 하는 역할이라는 보다 큰 쟁점이 놓여 있다.
행정법의 핵심적인 특질은 그 규율 대상인 행정이 수범자인 동시에 1차적 법해석자의 지위에 있다는 점이다. 수권규정에 관한 법해석과 실체적 요건에 관한 법해석의 구분은 이러한 특질의 연장선상에 있는 쟁점으로서, 행정관청에 대한 사법 존중의 범위, 행정에 대한 법치주의적 통제 방식, 나아가 삼권(三權)의 바람직한 분립과 견제 등의 질문과 연결되어 있다. 실체적 요건 규정의 경우 전문성을 가진 행정관청의 법해석을 충분히 존중할 필요가 있는 반면, 행정관청의 권한 범위를 설정하는 ‘수권규정’의 영역에서만큼은 입법부와 사법부가 보다 적극적으로 행정부를 감시 통제할 필요가 있다. 특히 법원은 수권규정과 실체적 요건 사이의 구별을 염두에 두고, 행정관청이 입법부의 의사에 반하여 자신의 권한을 확장하는 방향으로 수권규정을 해석하고 있지는 않은지, 행정관청의 권한을 확장하는 법해석이 국민의 기본권을 제한할 가능성은 없는지, 나아가 법원에 의한 섣부른 법형성이 입법부의 제도 형성권을 침해할 가능성은 없는지 주의할 필요가 있다.
대상판결에서 각 별개의견과 반대의견은 흠결된 수권규정을 보충하는 법리인 ‘묵시적 위임 법리’와 ‘수익적 처분의 직권철회 법리’를 근거로 법외노조 통보 제도의 법적 근거를 인정하는 법해석을 수행하였다. 그러나 수권규정에 관한 법해석이 지닌 특징과 노동자의 단결권을 보호하는 헌법 원리 및 법령 개정 과정에서 드러나는 입법자의 의사를 고려할 때, 당해 사안에서 법원이 법해석을 통하여 흠결된 수권근거를 보충하는 것은 타당하다고 보기 어렵다. 대상판결은 법외노조 통보 제도의 수권근거를 인정하지 아니함으로써 입법기관 및 행정관청에게 ‘노동조합 사후심사제도’를 새롭게 형성할 책무를 지웠다는 점에서 그 의의가 있다.

In September 2020, the Korean Supreme Court issued an en banc decision that revoked the disposition notifying non-legalization of the Korean Teachers and Education workers Union. The majority opinion of the case indicated that because of the lack of legislative delegation to notify non-legalization of trade union, Article 9(2) of the Enforcement Decree of the Trade Union and Labor Relations Adjustment Act is null and void. Not giving any further interpretation of the rule which defines substantial requirements of ‘legal’ trade union, the major opinion is criticized by two concurring opinions and the dissenting opinion that it put aside the essential issue of the problem by focusing on the minor issue, such as the legal basis of delegation.
However, the interpretation of delegation rules is one of the most important issue in administrative law. It leads to significant questions about parliamentary reservation, separation of powers, judicial deference toward agency decisions, and the desirable regime of control over administrative power. As a member of trias politica, administrative agencies are not only regulatees of administrative law, but also initial interpreters of the rules. The courts might give some deference to agency interpretation of ‘requirement rules’, which frequently contains technical consideration and expert knowledge. However, in case of delegation rules, the courts should thoroughly examine whether administrative agencies enlarge their authority by arbitrary interpretation, putting the people’s fundamental rights in danger. Moreover, the courts should give deference to the National Assembly, which can hold public discussion about conflicting interests and fundamental matters with regard to people’s rights. As the authority for institutional formation is reserved to the legislature, the courts should be careful not to trespass the boundary of legislative power.
In this case, each concurring opinions and the dissenting opinion has adapted judicial precedent of ‘implied delegation’ and ‘agency’s authority of revocation’ in order to supplement legal delegation of the disposition. However, none of these doctrines seems sufficient to complement the statutory grounds of the disposition or the enforcement decree. Rather, in consideration of parliamentary reservation, a trade union’s rights of association which the Constitution typically protects from the administrative control, and the legislator’ intent which can be inferred from the legislative history of the Trade Union Act, the administrative agency should not be permitted to do such a formative disposition like notification of non-legalization of a trade union without any statutory grounds, nor should the courts complement delegation that does not exist in the law by interpretation. On this account, the major opinion is particularly meaningful in that it urges the National Assembly and the government to form a new desirable regulation for a registered trade union by public discussion and adjustment of conflicting social interests.

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