생산녹지의 개념과 법적 지위

김종보

doi:10.35979/ALJ.2021.08.65.91

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김종보 (서울대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第65號

발행연도: 2021.8

수록면: 91 - 119 (29page)

DOI: 10.35979/ALJ.2021.08.65.91

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녹지지역은 주거지역 등 기성시가지의 외곽에서 휴식공간과 완충공간으로 기능해야 하므로 도시계획의 관점에서 보존이 필요한 공간이다. 자연녹지와 함께 대표적인 녹지지역을 구성하는 생산녹지는 도시계획에 의해 지정되는 용도지역으로 개발이 엄격하게 제한된다.
다른 한편, 녹지지역은 산업화의 과정에서 도시가 팽창하면서 가장 적합한 개발대상지로서도 기능하였다. 사인의 개발행위에 대해서는 엄격한 규제의 근거로 작동하던 녹지지역이, 토지구획정리사업(현재의 도시개발사업)과 같이 택지를 조성하기 위한 도시계획사업에 의해서는 쉽게 주거지역이나 공업지역 등으로 변경되었다. 개인에 대해서는 엄격한 규제로 작용하지만, 도시계획사업에 의해서는 쉽게 개발되는 녹지지역의 이중적인 성격은 현재에도 진행형이며 그중에서도 특히 생산녹지는 보호와 개발기능이 혼재되는 독특한 특성을 보인다.
생산녹지는 도시농업의 발전과 육성을 위하여 필요한 지역이거나, 자연녹지지역과 유사하지만 시가화 또는 개발을 엄격하게 규제할 필요가 있는 농지 등에 대해 지정된다. 이때 엄격한 규제의 기준은 농지의 전용, 건축물의 건축 등 개인의 토지이용을 대상으로 하는 것이며, 이것이 바로 도시계획사업에 대해서도 직접 의미를 갖는 것은 아니다. 행정주체에 의한 도시계획사업은 공공성을 이유로 도시계획의 차원에서 이루어지는 것이므로 사인의 행위규제와 동등한 것이 아니기 때문이다. 도시계획결정이 사업의 내용을 구성하는 도시계획사업은 이론상 용도지역제 도시계획이 정하고 있는 용도지역을 변경하거나 폐지할 수 있는 권능을 갖는다.
도시개발법상 생산녹지가 구역의 30%를 넘을 수 없도록 정하고 있는 조항은 자연녹지보다 생산녹지를 더 두텁게 보호하고자 하는 취지라는 점에 이견이 있을 수 없다. 다만 사인의 개발 행위에 대한 제한과 도시계획사업이 시행되는 경우는 구별하여야 한다. 후자의 경우 용도지역제 도시계획의 변경결정을 통해 생산녹지가 자연녹지로 변경될 수도 있고 또 도시계획사업에 수반하는 도시계획에 의해 생산녹지가 자연녹지로, 심지어는 주거지역으로 변경될 수도 있기 때문이다. 그러므로 생산녹지라는 점만으로 도시개발사업 구역지정요건의 면제조항이 배제되는 것은 아니다.

A green area is a space that needs to be preserved from the perspective of urban planning because it should function as a resting space and a buffer space on the outskirts of an city. Productive green areas that constitute representative green areas along with natural green areas are strictly restricted to develop designated by urban planning.
On the other hand, green areas also functioned as the most suitable development target as cities expanded in the process of industrialization. For private development activities, the green area, which used to be the basis of strict regulation, is easily changed to a residential area or an industrial area by an urban planning project to create residential areas, such as the land readjustment project (current urban development project). became Although it acts as a strict regulation for individuals, the dual nature of green areas, which are easily developed by urban planning projects, is still in progress.
Productive green areas are designated for areas necessary for the development and nurturing of urban agriculture, or for farmlands that have the characteristics of natural green areas but need to strictly regulate urbanization or development.
And the subject of strict regulation means restrictions on individual land use, such as conversion of farmland and construction of buildings, but is not a direct standard for urban planning projects. Urban planning projects by administrative entities are carried out at the level of urban planning for the sake of public interest, so they are not regulated equally with the regulation of private individuals. The urban planning project, in which the urban planning decision constitutes the contents of the project, has the power to, in theory, change or abolish the use area determined by the use zoning system urban plan.
There can be no disagreement in the fact that the provision stipulating that productive green areas cannot exceed 30% of the development area under the Urban Development Act is intended to protect productive green areas more thickly than natural green areas. However, in the interpretation of this clause, it is necessary to distinguish between restrictions on private development activities and cases where urban planning projects are implemented. In the latter case, the productive green area may be changed to a natural green area through the decision to change the urban planning of the use zoning system, and the productive green area may be changed to a natural green area or even a residential area by the urban planning accompanying the urban planning project. Therefore, it is difficult to interpret that the existence of productive green areas has a strong enough force to exclude the application of the provisions regulating the exemption from zoning requirements for urban development projects.

#생산녹지 #용도지역 #형질변경허가 #도시계획사업 #도시개발사업 #녹지의 이중기능 #Productive green area #Zoning District #Permission of characteristic transfer of land #Urban planning project #Urban development project #Dual-Function of green area

참고문헌 (17)

참고문헌 신청

김은경 / 2007 / 농지규제의 현황과 개선방향- 농업진흥지역 지정제도를 중심으로 - / 규제연구 16(1):193~220

김종보 / 2018 / 건설법의 이해 / 피데스

김종보 / 2021 / 국토계획법상 토지형질변경허가와 건축허용성 — 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 — / 행정법연구 (64):45~73

손정목 / 2003 / 서울 도시계획이야기 / 한울

이원식 / 2001 / 도시개발법의 이해(1) / 도시문제 (386)

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