개헌 시 예산법 도입을 위한 비교법적 연구

Q: 이 논문에서 정의한 예산법이란 무엇인가?

국가의 수입과 지출을 법률의 형식으로 의결하는 것을 의미한다. 이는 일반법과는 다른 특수성을 가지며, 대의제 민주주의와 법치국가 원리에 기반하여 행정부에 대한 의회의 재정 통제 기준이 되는 예산 원칙을 포함하는 법적 체계다.

Q: 예산법 도입의 실효성을 확보하기 위한 핵심 방안은 무엇인가?

연구 결과, 헌법 개정을 통해 전통적인 예산 원칙을 명시하고 예산법과 일반법의 관계에 대한 헌법적 결단이 선행되어야 한다. 특히 예산법의 규범적 실효성을 보장하기 위해 헌법재판소를 통한 추상적 규범통제 가능성을 확보하는 것이 필수적이다.

김지영

doi:10.31779/plj.22.3.202108.007

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저자정보: 김지영 (대구대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제22권 제3호

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헌법에 투영된 예산원칙과 예산과정을 통해, 의회와 행정부는 재정 권한을 행사하는 것이 국가 예산제도의 근본이다. 그러나 국가 예산제도는 불변적이지 않다. 시대적·사회적 여건의 변화와 국가 기능 변화에 따라 수정 또는 변경될 수밖에 없다. 이와 같은 점에서 최근 진행된 개헌 논의들에서 예산법의 도입을 위한 검토가 이루어졌다는 점은 긍정적이다. 그 결과가 헌법개정으로 이어지지는 않았지만, 국가의 예산제도에 대한 변화를 시도했다는 점에서 그 의의가 있다.
본 논문에서는 향후 있을지 모르는 개헌 논의 과정에서 예산법의 도입을 위한 기초적인 연구로서 예산법의 성립에 대한 연혁적 접근과 법률유보 원칙에 입각한 예산법 도입의 당위성 검토를 수행하였다. 다음으로 예산법이 일반법과는 다른 특수성이 인정되는데, 실제 예산법을 도입하여 운용 중이 프랑스와 독일의 사례를 집중적으로 검토하였다. 연혁적 접근과 비교법적 접근을 통해 예산법을 실제 우리나라에 도입하기 위해서는 형식의 변화만으로는 부족하고, 예산법이 실제 작동하기 위한 기제가 필요하다. 이에 대한 결론은 아래와 같다.
첫째, 예산은 연혁적으로 국가의 수입 및 지출의 예측이며, 이를 의회가 승인하는 것을 의미하였다. 예산법과 관련하여 예산이 처음부터 법률의 형식으로 성립한 것은 아니지만, 조세동의의 원칙을 실현하는 과정에서 의회의 세출승인이 중요한 문제가 되었고, 따라서 세입과 세출을 법률로써 확정하는 것이 재정법 성립 초기 단계에서부터 확립되었다. 1889년에 일본이 예산과 법률의 형식을 구분한 것은 헌법제정권력자의 근본 결단이었지만, 1947년 우리나라 제헌헌법에서 양자를 분리한 것은 헌법제정권력자의 결단이라고 보기에 어려운 점이 있다.
둘째, 예산법의 도입은 법률유보를 토대로 한 법치국가원리의 헌법상 실현이다. 국가공동체의 중요한 정책 결정과 방향을 나타내는 예산을 법률의 형식으로 의결하지 않는 것은 법률유보의 중대한 예외가 된다는 점에서, 예산법 도입의 당위성이 인정된다.
셋째, 비교법적으로 검토해 보면, 예산법은 법률이기는 하지만 일반법과는 성립, 효력에 있어서 특수성이 인정된다. 일반적인 입법절차를 거치지 않고, 헌법상 예산과정을 통해서 성립하며, 성립한 예산법은 국가기관 상호 간의 내부적인 효력만을 갖기에, 대외적 구속력은 일반적으로 인정되지 않는다. 또한 예산법은 내재적 속성상 일반법과 불일치 문제가 발생할 수 있다.
넷째, 헌법상 예산법이 도입된다는 전제하에, 예산법이 실효적인 기능을 수행하기 위해서는 최소한 전통적인 예산원칙에 대한 헌법적 표명이 선행되어야 하며, 예산법과 일반법의 경계를 구분하기 위하여 헌법상 예산법의 내용에 대한 결단이 있어야 한다. 마지막으로 헌법상 추상적 규범통제 가능성이 유보되어 있어야, 예산원칙과 예산의 내용에 관한 헌법적 결단이 실효성을 가질 수 있다.

La répartition des compétences budgétaires entre le Parlement et le Gouvernement base sur la procédure budgétaire et les principes budgétaires. Le budget de l’État est évolutif. Il est indispensable de modifier les systèmes financiers publics pour s’adapter tant un changement sociale que l’évolution du rôle de l’État. De ce point de vue, les révisions constitutionnelles récentes qui ont pour l’objet d’inscription de la loi des finances au sein des textes constitutionels sont positive mais sans aboutir à une constitutionalisation.
Le but de cet article est de montrer, à l’appui des exemple français et allemand qu’il est nécessaire d’établir le budge de l’État par la loi. À travers l’analyse comparée et historique des évolutions des systèmes budgétaire, le budget de l’Etat prévoit et autorise, en la forme législative, les charges et les ressources de l’Etat.
Pour l’instruction de la loi des finances au sein de la Constitution coréenne, il convient d’examiner certaines remarques. Tout d’abord, le budget de l’État pour l’essentiel un acte d’autorisation. Elle revêt la forme d’une série d’autorisation données par le Parlement au Gouvernement. Dans ce cas, l’autorisation parlementaire est établie par une forme de la loi depuis 1799. Le constituant de “Costitution japonaise de 1889” avait volontairement distingué le budget de une loi pour réduire la compétence parlementaire. Pourtant la volonté du constituant de “Constitution coréenne de 1947” était ambigue. En deuxième, l’instruction de la loi des finances au sein de la Constitution est l’accomplissement pour l’État de droit. En troisième, si le budget de l’État prend la forme d’une loi, cette loi se distinque de plusieurs façons d’une loi ordinaire. La procédure d"adoption de la loi de finances déroge d’abord à celle des lois ordinaires. Le budget se distingue ensuite d’une loi ordinaire par ses effets. Le champ d’application de l’autorisation budgétaire est limité, parce que elle définit des rapports d’ordre interne entre le Parlement et Gouvernement. Enfin, il est indispensable d’insérer les principes budgétaires, l’interdiction de cavalier budgétaire et le contrôle abstrait dans la nouvelle Constitution coréenne pour le renforecement d’une normativité et efféctivité de loi des finances.

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