지하수 공공성을 고려한 지하수 관리체계 개선방안

Q: 이 논문에서 정의한 지하수 공개념이란 무엇인가?

지하수는 현재와 미래 세대를 위한 공적 자원으로서 공공이익 증진에 적합하도록 보전·관리되어야 하며, 그 혜택은 모든 국민이 골고루 누릴 수 있도록 배분되는 것을 의미한다. 이는 지하수의 공공성과 이익균분성을 핵심 구성요소로 하며, 토지공개념과 유사하나 지하수의 사적 소유권 인정 여부에서 차이를 보인다.

Q: 지하수 관리체계 개선을 위한 가장 시급한 방안은 무엇인가?

결론적으로, 지하수 관리의 사각지대 해소를 위해 현재 다양한 유형의 지하수 이용 허가 및 신고 시설, 불용공, 불법 시설 등에 대한 전수조사를 실시해야 한다. 또한, 지하수 사용량의 절반 이상을 차지하는 농어촌용수 지하수 채취 및 이용을 합리적으로 관리하기 위한 통합적 관리체계 마련이 시급하다.

한상운

doi:10.18215/elvlp.27..202109.275

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저자정보: 한상운 (한국환경연구원)

저널정보: 강원대학교 비교법학연구소 환경법과 정책 환경법과 정책 제27권

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이 논문에서는 지하수 공공성을 강화하기 위하여 지하수 공개념이 개정 지하수법에서 도입됨에 따라 지하수 공개념의 의미를 토지공개념 등 유사 개념과 비교하여 명확히 하고자 하였다. 그리고 토지소유권의 지하수 소유권 인정 여부와 지하수의 국공유화 가능성에 관한 민사법상의 법리논쟁을 검토하였다. 즉 지하수 공개념의 연장선에서 지하수 국공유화 또는 지하수의 사적 소유의 금지는 현행법상 도입된 것은 아니지만 정책결정권자의 판단에 따라 지하수법 등 관련법의 개정을 통하여 입법이 되더라도 위헌소지가 없음을 확인하였다. 그리고 지하수 공개념의 헌법적 근거로서 지하수가 사적 소유의 대상으로 보는 입장에서는 현행법상 헌법 제23조 제2항의 재산권행사의 공공복리적합의무 규정을 그 근거로 들 수 있다. 이와 달리 사적 소유의 대상이 될 수 없다는 입장에서는 헌법 제120조를 근거로 제시할 수 있다. 판례와 관련하여 현재까지 헌법재판소는 지하수 공개념을 인정하고 있지만 토지소유권과의 관계에 관해서는 사적 소유의 대상여부에 관해서는 명확히 판시한 바 없다. 그러나 대법원 판례는 동력장치를 사용하는 경우에는 사적 소유의 대상이 될 수 없고 동력장치를 사용하지 않는 경우에 한하여 토지소유권에 종속된다고 보는 이원설 입장을 취하고 있다.
그리고 이 논문에서는 지하수 관리에 관한 미국, EU, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 사례를 검토하고 그 정책적 시사점을 구체적으로 제시하였다. 또한 현행 다양하게 산재되어 있는 지하수 관련 법령의 내용과 현행 지하수법상의 개발이용·제한과 수질보전정책 및 관리실태를 검토하고 통합적 지하수 관리를 위한 법체계 정비 필요성 등 개선방안을 결론 부분에서 제안하였다. 즉 공적자원인 지하수의 효율적 관리를 위하여 첫째, 현재 다양한 유형의 지하수 이용을 위한 허가와 신고시설, 불용공 및 불법시설 등 지하수 시설에 대한 전수조사를 실시하여 관리의 사각지대를 해소하여야 한다. 둘째, 지하수 사용량의 50%가 넘는 농어촌용수로서의 지하수 채취·개발 및 그 이용을 합리적으로 관리하기 위하여 물관리위원회를 통한 통합적 관리체계가 조속히 마련될 필요가 있다. 셋째, 지하수 보전구역의 실효적 구역관리를 위하여 지하수보전구역 내 지하수 시설의 공공관리 전환, 수질검사 지원, 대체수자원 개발 공급 등 정책지원과 더불어 현재 2개소에 불과한 구역지정 확대를 하여야 한다. 넷째, 유역별 통합물 관리의 일환으로 유역별 지하수 관리체계를 확립하기 위하여 유역위원회의 권한과 지하수법의 연계성을 강화할 필요가 있다. 다섯째, 지하수가 빗물 등 대체 수자원이 아니라 주요수자원의 하나라는 정책결정권자의 인식 전환이 필요하며, 관련 기초자료 축적과 통계 D/B화, 전문인력과 예산을 확대하여 지하수 관리체계를 고도화할 필요가 있다. 여섯째, 장기적으로 효율적 지하수관리를 위하여 지하수 관련 법체계를 개선할 필요가 있다. 마지막으로 향후 기후위기로 인한 물부족 문제가 심화될 것이라는 점을 고려할 때 지하수를 포함한 모든 물에 대한 사적 소유를 원칙적으로 금지하고 공적 자원으로서 지하수를 포함한 물에 대한 효율적 관리를 위한 장기적 비전을 마련하는 것도 적극적으로 검토할 필요가 있다.

In this paper, in order to clarify the meaning of the groundwater public concept as the groundwater public concept was introduced under the revised Groundwater Act, it was compared with similar concepts such as the land public concept, and legal disputes under the Civil Act regarding whether to recognize the ownership of groundwater and the possibility of making groundwater publicly available were reviewed. As an extension of the groundwater public concept, the prohibition of public ownership of groundwater or private ownership of groundwater has not yet been introduced under the current law, but according to the decision makers of policy makers, it has been confirmed that there is no unconstitutionality even if introduced in related laws such as the Groundwater Act. And as the constitutional basis for the concept of groundwater disclosure, the provision of the duty to conform to public welfare for the exercise of property rights under Article 23, Paragraph 2 of the Constitution under the current law, which regards groundwater as a private property in terms of legal logic, can be cited as the basis. However, from the standpoint that it cannot be subject to private ownership, it is natural that it can be presented on the basis of Article 120 of the Constitution.
In relation to precedents, the Constitutional Court has so far recognized the concept of groundwater disclosure, but has not made a clear ruling on the relationship with land ownership. On the other hand, the Supreme Court precedent takes the dualist position that the scope of land ownership varies depending on whether or not the power plant is used. Cases of the US, EU, UK, Germany, France, and Japan regarding groundwater management and utilization are reviewed and policy implications are presented. In addition, we briefly reviewed the contents of various existing groundwater-related laws and regulations, the development, use, and restriction of the current groundwater law, and the water quality conservation policy and management status, and suggested improvement measures such as the need to reorganize the legal system for integrated groundwater management in the conclusion section. In other words, for the efficient management of groundwater as a public resource, first, it is necessary to eliminate blind spots in management by conducting a complete investigation of groundwater facilities such as permits and reporting facilities for the use of various types of groundwater, and unused and illegal facilities. Second, an integrated management system through the Water Management Committee needs to be established as soon as possible in order to rationally manage the extraction and development of groundwater as water for farming and fishing villages, which accounts for more than 50% of the amount of groundwater used. Third, for the effective district management of the groundwater conservation area, it is necessary to expand the designation of the currently only two areas along with policy support such as the conversion of groundwater facilities in the groundwater conservation area to public management, support for water quality inspection, and the development and supply of alternative water resources. Fourth, it is necessary to review and strengthen the link between the authority of the basin committee and the groundwater law in order to establish a groundwater management system for basin as part of integrated water management by basin. Fifth, it is necessary to change the perception that groundwater is one of the major water resources rather than an alternative water resource such as rainwater. Sixth, for efficient groundwater management in the long term, it is necessary to clarify the systematic legal status of groundwater-related laws. Lastly, as an innovative method for integrated management of all water, including groundwater, it is necessary to actively consider prohibiting the ownership of all water in principle and preparing a long-term vision for efficient management of water as a public resource.

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