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지난 2018년 ‘연방제 수준의 지방분권개헌’을 위한 국회의 개헌보고서와 정부의 개헌안이 있었다. 개헌의 방향을 타당하다고 생각하나, 여기에는 현행 법이론이나 법체계상 논란의 여지가 큰 내용들이 다수 포함되어 있어 실제로 개헌으로 이어지는 데에는 내용상의 한계도 분명했을 것이라는 생각도 든다. 비록 개헌에는 성공하지 못했지만, 언젠가는 다시 있을 개헌논의 때 이번 논의에 현출된 내용들이 또 다시 토대가 될 수 있겠다는 생각에서, 개헌보고서나 개헌안에 대한 문제점을 검토해 두는 것은 여전히 의미가 있다고 생각한다. 개헌보고서에는 지방분권국가 선언, 주민자치권, 지방정부로의 명칭 변경, 보충성의 원칙, 국가법률과 지방법률 간 입법권의 배분, 지방정부의 국가법률의 원칙적 집행권 인정, 자치사무와 위임사무, 사무수행경비부담의 기본원칙(견연성의 원칙), 지방세지방법률주의, 재정조정, 자치조직권 확대, 지역대표형 상원 등에 관한 규정이 있었고, 개헌안에는 지방분권국가 지향성, 국가자치분권회의 신설, 지방정부에 대한 주민참여 강화, 지방정부에 관한 주요 사항의 법률 유보, 보충성의 원칙, 지방정부 등 명칭 변경 및 자주조직권 확대, 자치입법권 강화, 자치재정권 보장 및 재정조정제도 신설 등에 관한 규정이 있었다. 지방분권개헌안에 대한 논의를 풀어가기 위해서는 그 논의의 기초로서 지방자치법에 대한 기본적인 이해가 필요한데, 지방분권과 지방자치는 서로 구분되는 개념이고, 주민자치와 단체자치는 역사적으로 달리 형성되어 온 관념들이지만 실제에 있어서 양자는 상호보완적･융합적인 형태로 결합되는 경향을 보이고 있으며, 우리나라도 단체자치에 입각하고 있으면서 주민참여제도를 도입하면서 주민자치적 요소를 가미하고 있고, 자치권의 성질은 전래권으로 이해하여야 하며, 헌법상 지방자치권에 대한 제도적 보장은 지방자치권을 제한하는 것이 아니라 보장하기 위한 이론이고, 지방자치권은 법령의 범위 안에서 보장되는 것이며, 지방자치단체는 자치권을 수행하는 단체이지 국가가 아니기 때문에 이를 지방정부라 부르는 것은 정치적인 구호일지언정 법적으로는 옳지 않은 용어이다. 이번 지방분권 개헌보고서나 개헌안의 내용 가운데 가장 큰 논쟁점은 주민주권･기본권으로서의 주민자치권･지방정부(지방행정부와 지방입법부로 구성), 지방법률 혹은 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’의 조례제정권･지방세조례주의･지방조직조례주의 등이다. 이 이론 또는 주장들은 국가는 오직 하나의 주권만 있을 뿐, 이를 나눌 수는 있어도 두 개일 수는 없다는 점, ‘지방자치권’은 자치를 할 수 있는 권능(Kompetenz)이지, 내용적으로나 형식적으로다 이를 국민의 기본권이라고 할 수 없다는 점, 지방정부는 지방이 국가이고 입법･사법･행정부가 존재할 때 여기에서 행정부를 지칭하는 개념이라는 점, 지방자치단체는 국가가 아닌 이상 국가의 입법권을 행사할 수 없다는 점, 지방자치는 법령의 범위 안에서 보장되는 것이므로, 여기에서의 법령을 법률로 제한하는 것은 국가의 법령체계를 깨뜨리게 되는 점 등에서 받아들일 수가 없다. 지난 지방분권개헌은 ‘국가권력을 분권’하려고 했던 것인지 ‘지방자치를 강화’하려고 했던 것인지가 분명치 않았다는 점이 문제였고, 특히 기존의 이론적 체계와는 상당한 거리가 있는 주장들이 성급히 포함된 것도 문제였다고 생각한다. 다시 개헌논의가 전개될 때, 특히 연방제 수준의 지방분권을 원한다면, 광역지방자치단체의 지위 재설정, 국가-광역 사이에서의 국가권력의 배분, 참사원(지역대표형 상원)의 설치, 기초지방자치단체 중심의 지방자치, 지방자치단체의 헌법소원 등을 고민해 보아야 한다.
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