신뢰보호 원칙의 적용요건 - 공적 견해표명의 의미를 중심으로

최계영

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최계영 (서울대학교)

저널정보: 사법발전재단 사법 사법 제1권 제38호

발행연도: 2016.1

수록면: 665 - 698 (34page)

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대법원은 2000년대 초반 신뢰보호 원칙의 적용요건을 5개의 요건으로 정리하여 정립하였고, 이는 현재까지 많은 행정사건에서 반복하여 인용되고 있다. 이중 신뢰보호 원칙의 적용을 위한 첫 번째 단계에 해당하는 것이 바로 ‘공적 견해표명’이다. 실제 대법원에서 신뢰보호 원칙 위반이 주장된 사건들을 살펴보면 행정청의 공적 견해표명이 없다는 이유로 주장이 받아들여지지 않은 사건이 상당한 비중을 차지한다는 사실을 확인할 수 있다. 그러므로 공적 견해표명은 신뢰보호 원칙의 판단의 첫 단계이면서 동시에 가장 결정적인 요건이라고 할 수 있다. 그런데 행정청과 사인 사이에 이루어지는 수많은 다종다양한 행위 중에서 어떠한 행위가 공적 견해표명으로 평가받을 수 있는지는 사인이 이를 신뢰할 만한가라는 매우 추상적이고 불확정적인 기준에 따라 판단될 수밖에 없고, 이로 인해 실제 사건을 판단할 때 적지 않은 어려움이 생기고 있다. 이 글에서는 비교법적 고찰과 판례의 유형화라는 두 가지 방법론을 사용하여 공적 견해표명의 의미를 보다 구체화하고자 하였다. 우선 영국, 독일, 프랑스의 판단방식을 비교하여 보았다. 세 나라 모두 행정청의 행위가 법적 효과를 발생시키는 행위인 경우와 그렇지 않은 경우를 엄격하게 구별하여 전자에 대해서는 강력하게 신뢰를 보호하는 반면 후자에 대해서는 신뢰보호가 제한적이다. 구체적인 방식은 조금씩 다르다. 영국은 행정의 견해표명이 명확하고 구체적일 것을 요구하고, 사인에게 모든 관련된 사정을 고지할 것을 요구하여 사인의 귀책사유를 넓게 인정하며, 공익과 신뢰이익의 형량에 관한 행정청의 판단을 법원이 가급적 존중하기 때문에 신뢰보호가 인정된 사안은 소수에 불과하다. 독일은 행정절차법상 확약 제도를 두어 서면 형식 등 일정한 요건을 갖추고 행정행위 발급을 약속한 경우에는 법적 구속력을 인정하나, 확약에 해당하지 않는 경우에는 단지 국가배상책임의 문제만 발생할 뿐이다. 프랑스의 경우에도 원칙적으로 국가배상책임만이 문제 될 뿐이고, 다만 조세와 도시계획 영역에서 성문법으로 일정한 견해표명에 구속력을 인정하고 있다. 다음으로 공적 견해표명에 관한 대법원의 판례를 유형화하여 검토하였고, 다음과 같은 몇 가지 판단 기준을 확인할 수 있었다. 하나의 사업을 위하여 수 개의 인허가가 필요한 경우에 어느 하나를 발급하였기 때문에 다른 인허가가 발급될 것이라는 취지의 공적 견해표명이 있었던 것이라고 주장한 경우 대부분 이러한 주장은 배척되었다. 형식적인 권한분장에 구애받지 않는다는 것이 대법원의 입장이지만, 별개의 행정주체의 기관의 행위에 대해서까지 공적 견해표명을 인정하지는 않는다. 일정한 형식을 갖추거나 절차를 거쳐야 하는 경우에 형식이나 절차를 거치지 않았다면 공적 견해표명이 부정될 가능성이 높고, 당사자가 그러한 형식이나 절차에 대해 알고 있을 가능성이 높을수록 신뢰는 인정되기 어렵다. 행정청이 한 견해표명의 내용이 일반적일수록 공적 견해표명으로 인정되기 어렵고, 당사자와 당해 사안에 특정된 구체적인 것일수록 공적 견해표명으로 인정될 가능성이 높다. 행정청의 견해표명에 조건이 붙어 있거나 제한적이라면 신뢰를 인정받기 어렵다. 다른 나라의 사례에서나 우리 대법원판례에서나 공통적으로 공적 견해표명의 판단은 매우 엄격하다는 점을 확인할 수 있었다. 법적 효과를 발생시키는 행정행위가 있기 이전 단계에서의 투자(신뢰에 기초한 행위)는 원칙적으로 자기책임하에 이루어져야 하고, 이에 관한 위험부담을 행정에게(궁극적으로는 공동체 구성원에게) 전가시킬 수는 없는 것이므로 이는 타당한 것으로 보인다. 다만 판례의 일반론은 신뢰보호가 광범위하게 인정될 수 있을 것 같은 오해를 불러일으킬 소지가 있으므로 표현을 적절히 수정할 필요가 있다.

In the early 2000s, the Supreme Court laid out five requirements for the application of the principle of protection of legitimate expectation. These requirements have been repeatedly cited in many administrative cases thus far. Of these, “public representation” constitutes the first step toward applying the doctrine of protecting legitimate expectations. In fact, in a significant number of those cases in which a violation of the doctrine of protecting legitimate expectation was alleged, the Supreme Court refused to accept the allegations on grounds of lack of administrative agencies’ public representation. As such, public representation is considered to be the first step toward making determination on the doctrine of protecting legitimate expectations, as well as the most critical requirement. However, not a few difficulties arise in practice, because which of the many and diverse actions arising between an administrative agency and a private citizen may be considered a public representation can only be determined based on quite an abstract and fluid criterion of whether the given action may be trusted by private citizen. This paper is intended to further concretize the meaning of public representation using two methodologies, namely, comparative legal analysis and typology of precedents. First, this paper compares the methods of determination adopted in the UK, Germany, and France. All three countries strictly distinguish between cases where administrative agencies’ actions generate legal effect from other cases, and provide a strong protection of legitimate expectations for the former, while providing only a limited protection for the latter. Their specific means of doing so slightly differ. In the UK, protection of legitimate expectation is recognized in only a minority of cases because: (a) the law requires administrative agencies to make its public representation clear and concrete, and to give notice to private citizens on all relevant facts, thereby allowing for a broad recognition of causes attributable to private citizens; and (b) the court is mostly deferential to administrative agency determinations on the weighing and balancing of public interest and legitimate expectation interest. Germany has the confirmation system under its Administrative Procedure Act. This means that the legally binding force of an administrative action is recognized in the event an administrative agency promised to enforce an administrative action in compliance with certain requirements, such as documentary format. However, only state compensation liability would be at issue in the event the given administrative action does not constitute a confirmation. Likewise, in France, only state compensation liability becomes an issue as a matter of principle, except that the binding force of a certain representation is recognized in written statutes in the fields of taxation and urban planning. Next, this paper reviews the Supreme Court’s precedents on public representation by classifying them into a coherent typology. In so doing, the following criteria were identified: (a) where multiple approvals and permissions were necessary for a single project, and it was alleged that there was a public representation to the effect that the grant of one of the approvals/permissions would lead to other, related approvals/permissions, the allegations were mostly rejected; (b) notwithstanding the Supreme Court’s stance not to be restrained by formal division of authority, the Court does not necessarily recognize the actions by separate administrative agencies as public representation; (c) in the event there is certain formal or procedural requirements, public representation is less likely to be recognized for any administrative action not in compliance, and legitimate expectation is less likely to be found where the relevant party is more likely to be aware of such formal or procedural requirements; (d) the more general the content of a representation by an administrative agency, the harder it is to be recognized as a public representation; (e) by the same token, the more specific to a given party and issue, the more likely the representation is to be recognized as a public representation; and (f) it makes it harder for legitimate expectation to be recognized when there are conditions attached to the administrative agency’s representation or when the representation is limited. It appears that judgments on public representation are quite strict both for the Korean Supreme Court and for other countries. This seems reasonable because investment (i.e., action based on legitimate expectation) before the official administrative action with legal effect should, in principle, be made under the investors’ own responsibility, and the attendant risks may not be transferred to administrative agencies (and ultimately to community members). The only proposal to be made here is to appropriately revise the expression of the general theory of the precedents, because as it stands, it tends to leave a misguided impression that protection of legitimate expectation may be broadly acknowledged.

#protection of legitimate expectation #public representation #confirmation #general principle of administrative law #unwritten source of law

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