행정소송법상 집행정지 절차의 원칙과 예외

Q: 이 논문에서 정의한 집행정지란 무엇인가?

집행정지는 행정처분을 다투는 자가 처분 효력의 전부 또는 일부를 정지시키지 않으면 최종적으로 행정소송에서 승소하더라도 실효적 권리구제가 어려운 경우를 방지하기 위해 마련된 제도이다. 이는 원고의 실효적 권리구제와 행정의 실효성 확보라는 가치가 충돌하는 지점에서 잠정적 권리보전을 목적으로 한다.

Q: 행정소송에서 집행정지 인용률이 본안 승소율보다 현저히 높은 이유는 무엇인가?

연구 결과, 우리나라 행정소송에서 원고의 본안 승소율은 약 10%에 불과하지만 집행정지 인용률은 60%에 이른다. 이는 집행정지 결정에서 상세한 이유가 제시되지 않고, 법원이 본안패소의 명백성이라는 소극적 요건을 넘어 본안승소 가능성을 적극적으로 심리하지 않는 경향이 있기 때문이다.

우미형

doi:10.35979/ALJ.2022.03.67.69

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자료유형: 학술저널

저자정보: 우미형 (충남대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第67號

발행연도: 2022.3

수록면: 69 - 99 (31page)

DOI: 10.35979/ALJ.2022.03.67.69

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행정처분을 다투고자 하는 자가 처분 효력의 전부 또는 일부를 정지시키지 않으면 최종적으로 행정소송에서 승소하더라도 실효적 권리구제가 어려운 경우가 있다. 이러한 결과를 방지하기 위해 행정소송법상 집행정지제도가 마련되어 있다. 행정소송절차에서 집행정지원칙과 집행부정지원칙 중 어느 것을 채택할 것인지는 입법정책의 문제이다. 우리 입법자는 행정소송법 제23조 제1항에서 집행부정지 원칙을 선택하였고 그 입법취지는 남소를 예방하고 행정목적의 원활한 실현을 도모하려는 것으로, 원칙적으로 사익보호에 비해서 공익을 우선한 것이다. 행정소송법은 공익 또는 집행이익 보호를 위해 집행부정지 원칙 외에 효력정지의 보충성과 공공복리에 중대한 영향에 대해 규정하고 있고, 판례는 여기에 더해 ‘본안의 이유없음이 명백하지 않을 것’을 추가요건으로 제시하고 있다.
집행정지 결정에서는 상세한 이유가 제시되지 않는 경우가 많고, 결정문이 공개되는 경우도 드물므로 집행정지 절차에서 법령이나 판례 법리상 요건이 구체적으로 어떻게 적용되는지를 알기는 쉽지 않다. 그럼에도 눈에 띄는 통계가 있는데, 바로 우리나라 행정소송에서 원고의 본안승소율은 약 10%에 불과하지만 집행정지 인용률은 60%에 이른다는 점이다. 물론 본안 인용률과 집행정지 인용률의 차이 하나가 집행정지 절차에서 행정의 실효성이 제대로 고려되지 못했다는 사실을 당연히 근거 지운다고 보기는 어렵지만, 행정의 실효성 보장과 관련된 집행정지법리의 발전에 조금 더 많은 관심이 필요하다고 보기에는 충분하다.
본 연구에서는 집행정지 절차에서 집행이익을 위한 요건 중에서도 특히 본안승소 가능성 법리에 집중하고자 한다. 본안의 최종 판단과 집행정지 결정의 결론이 달라지면 원고의 완전한 권리구제가 어려워지는 경우도 있지만 마찬가지로 행정의 실효적 집행이 적지 않게 방해받을 염려도 있다. 판례는 예전부터 ‘본안청구가 이유없음이 명백하지 않을 것’을 집행정지의 소극적 요건으로 인정해왔지만, 동시에 ‘회복하기 어려운 손해를 예방할 긴급한 필요의 요건’을 판단할 때의 고려요소의 하나로 ‘본안승소 가능성’을 들고 있어 법리 자체만 보아도 일관된다고 보기 어렵다. 일본 행정사건소송법에서는 ‘본안에 대하여 이유가 없다고 보이는 때’라고 규정하여 집행정지 단계에서 본안승소 가능성에 대해 유연하게 판단할 수 있도록 규정하고 있고 실제 판례에서도 종합적 판단을 통해 본안 심사강도를 조절한다. 또한 만족적 집행정지사건에서는 행정의 집행이익을 위해 본안승소 가능성을 요구하기도 한다.
장기적으로는 행정소송법 개정을 통해 본안승소 가능성 요건이 명문화되어야겠지만, 법원이 우선 본안승소 가능성과 관련된 판례를 구체화, 유형화하여 통일적으로 적용함으로써 입법자의 의도에 부합하게 집행정지 절차에서 행정의 집행이익이 균형 있게 고려될 수 있어야 할 것이다.

If a person who contests an administrative disposition does not suspend all or part of the effect of the disposition, effective remedies of rights may be difficult even if the person ultimately wins the administrative litigation. Majority of scholars believe that whether to adopt the principle of suspension of execution or the principle of non-execution is a matter of legislative policy in administrative litigation procedures.
Legislators have chosen the principle of non-execution in Article 23 (1) of the Administrative Litigation Act, and the purpose of the legislation is to prevent abuse and to promote the smooth realization of administrative purposes. In addition to the principle of non-execution, the Administrative Litigation Act stipulates the supplementary effect of suspension of effect and a significant impact on public welfare to protect the interests of execution, and precedents here suggest that the possibility of losing the original case is not obvious as an additional requirement.
In Korea"s administrative litigation, the plaintiff"s winning rate on the merits is only about 10%, but the citation rate for suspension of execution reaches 60%. Considering these differences, we need a little more attention at this point in the development of the jurisprudence of suspension of execution for the effectiveness of administration. In this study, among them, I would like to focus on the principle of viability in the original case.
If the final judgment on the merits differs from the conclusion of the decision to suspend execution, it may be difficult to obtain a complete remedy for the plaintiff, but in the same way, the effective execution of the administration will be infringed. Although it has acknowledged the passive requirement of ‘it will not be obvious that there is no reason to lose the main case’, at the same time, the possibility of winning the main case is cited as one of the factors to be considered when judging the urgent necessity to prevent irreparable damage. It is difficult to see the possibility of winning on the merits the same as the existing precedents of the clearness of the failure on the merits, even in the light of only the text of the case law, but it is difficult to find a precedent that embodies this. In Japan, the Administrative Case Procedure Act stipulates ‘when there is no reason for the merits of the case’ and stipulates that it is possible to judge the merits more flexibly at the stage of suspension of execution. However, in the case of a satisfactory suspension of execution, it is applied flexibly to the extent of demanding the possibility of winning the case for the benefit of administrative enforcement. If we, too, materialize the case law related to the possibility of prevailing in the main case, we can flexibly apply the judgment of whether or not the main case prevails depending on the type of case, and the case of infringement of the enforcement profits due to the citation rate for suspension of execution, which is much higher than the prevailing rate in the main case, can be reduced.
First of all, it is necessary to stipulate the requirements related to the viability of the main case through the amendment of the law, and it is expected that the precedent will develop this into a specific legal principle so that the plaintiff"s right relief and the administrative enforcement interest can be considered in a balanced way in the suspension of execution procedure.

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