행정입법절차의 민주적 정당성 강화를 위한 논의

Q: 이 논문에서 정의한 민주적 정당성이란 무엇인가?

국민이 국가의 주인이라는 민주주의 이념을 실현하는 데 필요한 정당성을 의미한다. 이는 선거를 통한 전통적인 대의민주주의 방식뿐만 아니라, 행정입법 과정에서 국민의 직접적인 참여를 통해 확보될 수 있는 절차적 정의를 포함하는 개념이다.

Q: 행정입법의 민주적 정당성을 강화하기 위한 효과적인 방안은 무엇인가?

연구 결과, 전통적인 대의제나 사후적 통제만으로는 한계가 있으므로 영국의 협의절차를 참고하여 국민 참여를 제도화해야 한다. 따라서 입법 과정에서 이해관계자와 일반 국민의 의견을 적극적으로 수렴하고 공개하는 절차적 정당성 확보가 필수적이다.

우미형

doi:10.38176/PublicLaw.2023.2.51.3.169

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저자정보: 우미형 (충남대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第51輯第3號

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우리 헌법은 국회입법독점이 아닌 국회입법중심을 원칙으로 하고 있다. 지속적인 입법수요의 증가 속에서 종래의 형식적 권력분립주의로는 현대사회에 대응할 수 없기에, 국회가 입법 중심주의에 따라 입법권을 행사한다는 기능적 권력분립을 채택한 것이다. 이에 따라 국회가 모든 입법권을 독점하고 있지 않고 행정부도 헌법에 직접 근거하여 입법권을 행사하고 있다. 헌법이 인정한 정부의 ‘입법관련 권한’이 작동되는 최근의 모습은 정부 법률안 제출권의 축소, 시행령 이하 행정입법의 폭증과 야당을 위시한 국회의 행정입법 통제강화 경향, 그리고 이를 대체로 지지하는 학계의 입장으로 이해된다. 권력분립 원칙에 대한 전통적인 이해, 국민의 대표기관으로서 국회가 가지는 강력한 민주적 정당성, 그리고 이에 근거한 행정부의 제한적이고 예외적인 입법권이라는 이해의 틀로는 사회의 복잡하고 다양한 입법수요에 제대로 대응해 나가기 어렵다. 행정입법은 국회입법의 예외이기 때문에 가급적 억제하고 통제해야 한다는 생각을 중심으로 접근한다면 앞으로도 계속 확대될 수밖에 없는 행정입법에 대해 제대로 된 제도적 해법을 모색해 나가기 어렵다. 현실적으로 국회가 사회의 입법수요를 모두 만족시키기는 불가능하다는 사실을 직시하고, 양질의 행정입법이 적절히 제정될 수 있도록 필요한 권한부여 및 이를 전제로 한 견제 수단을 제도화할 수 있는 논의를 시작해야 한다.
행정입법의 효과적 제정을 위한 제도는 여러 가지 맥락에서 논의될 수 있겠지만, 행정입법이 국회입법의 예외이므로 가급적 억제해야 한다는 주장을 극복하기 위해서는 행정입법 절차 내에서의 민주적 정당성 확보를 위한 논의가 절실하다. 행정부에 대한 국회의 효과적인 견제와 사법부의 행정입법에 대한 실효적 규범통제도 중요하지만, 보다 적극적이고 능동적 관점에서 민주적 정당성 강화를 위해 행정입법의 절차적 정당성을 ‘실질적으로’ 강화하는 것이 필요하다. 이때 민주적 정당성은 선거절차를 통해서만 획득될 수 있는 것이 아니라는 사실을 상기할 필요가 있다. 나치불법국가의 경험을 가진 독일에서도 민주적 정당성을 이해관계자를 포함한 국민의 직접 참여를 통해 획득하고자 하는 견해가 힘을 얻고 있다.
행정입법 절차에서 절차적 정의로서의 민주적 정당성이 잘 구현되고 있는 대표적인 해외제도로 영국의 협의절차(Consultation)를 들 수 있다. 영국의 협의절차를 우리의 실정에 맞게 도입할 수 있다면 사회의 입법수요에 대해 효과적으로 대응할 수 있을 뿐 아니라, 행정입법의 민주적 정당성 또한 확보될 수 있을 것이다.

Korean Constitution stipulates that the National Assembly plays not a monopolized but a central role in legislative process. It is based on the theory of functional separation that the National Assembly exercises its legislative power according to the legislative centralism because the demand for legislation is rapidly increasing today and the conventional formal separation of powers cannot cope with the modern society. At the same time, it is also difficult to deny that the importance of the executive branch is increasing in legislative practice in most countries where democratization has been established.
The government"s ‘legislation-related authority’ seems to be summarized as follows : the reduction of submitting bills, the explosion of administrative legislation, the tendency of the National Assembly, including the opposition parties, to strengthen control over administrative legislation, and the position of the academic world that generally supports it. The traditional understanding of the principle of separation of powers, in which the National assembly is likely to monopolize democratic legitimacy, and the limited and exceptional legislative power of the executive branch based on this understanding make it difficult to properly respond to the complex and diverse legislative demands of society. Based on these thought it is difficult to find a proper institutional solution for administrative legislation, which will inevitably expand in the future. We will have to face the fact that it is impossible for the National Assembly to realistically satisfy all the legislative demands of society, and start discussions to institutionalize the enactment and application of high-quality administrative legislation and the means of check on administration.
The effective enactment and application of administrative legislation can be discussed in various contexts, but in order to overcome the argument that administrative legislation is an exception to National Assembly legislation, discussions centered on the system to secure democratic legitimacy within the administrative legislative process are desperately needed. Effective containment by the National Assembly and effective norm control by the judiciary are important, but it is necessary to ‘substantially’ strengthen the procedural legitimacy of administrative legislation in order to strengthen democratic legitimacy. Democratic legitimacy cannot be obtained only through the electoral process, and even in Germany, which had the experience of the Nazi state, the view to understand democratic legitimacy in terms of direct participation of the people, including stakeholders, is gradually gaining strength.
A representative overseas system where democratic legitimacy as a procedural justice is well implemented in the administrative legislative process is the consultation process in the UK legislative process. If the UK"s consultation process can be adapted to our situation, we will not only be able to effectively respond to social legislative demands, but also secure the legitimacy of administrative legislation.

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