환경법상 역진금지원칙에 관한 시론적 연구 - 프랑스의 논의를 중심으로 -

Q: 이 논문에서 정의한 역진금지원칙이란 무엇인가?

환경보호와 환경개발의 과정에서 현재 유지되고 있는 보호 수준보다 낮은 단계로 후퇴하거나 역진하는 모든 형태의 조치를 허용하지 않는 원칙을 의미한다. 이는 환경 보호의 수준을 지속적으로 유지하거나 향상시켜야 한다는 규범적 기준을 제시한다.

Q: 프랑스 공세이데다가 역진금지원칙의 적용을 제한하는 기준은 무엇인가?

연구 결과, 공세이데다는 환경법상 절차 폐지에는 원칙을 적용하나 절차의 대체, 법률차단이론의 적용 여부, 그리고 행정입법의 구체적인 성질에 따라 역진금지원칙의 적용 범위를 제한적으로 운용하고 있는 것으로 나타났다.

김지영

doi:10.31779/plj.24.3.202308.007

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저자정보: 김지영 (대구대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제24권 제3호

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최근 프랑스에서 역진금지원칙에 대한 논의가 활발하다. 국가의 환경보호 임무의 구체적 기준으로서 기능하는 역진금지원칙(Principe de non-régression)은 환경보호와 환경개발에 있어서 현존하는 보호 수준보다 어떠한 형태의 후퇴나 역진의 허용을 금지하는 원칙을 의미한다. “2016년 8월 8일 법률” 제정으로 「환경법전(Code del’environnement)」 제L.110-1조 제2항 제9호에 추가된 역진금지원칙은 동항의 다른 원칙들과 달리, 프랑스 헌법재판소 “2016년 8월 4일 결정”을 통해 헌법상 규범력이 부인되었다. 동 결정에서 프랑스 헌법재판소는 역진금지원칙에 대해 입법자의 입법권을 구속하지 않지만, 행정입법에서는 그 규범력이 인정된다고 판단하였다. 또한 동 결정에서 프랑스 헌법재판소는 입법에 따른 기본권 제한의 한계에 관한 “아티초크 법리(effetartichaut)”를 재확인함과 동시에, 역진금지원칙은 환경법상 원칙임을 밝혔다.
이와 같은 헌법재판소의 결정을 토대로, 이후 역진금지원칙은 꽁세이데따에 의해 행정입법의 심사기준으로 적용되었는데, 꽁세이데따도 역진금지원칙을 상당히 제한적으로 적용하고 있다. 첫째, 꽁세이데따는 역진금지원칙의 적용은 인정하고, 환경법상 규정된 절차의 폐지에서는 동 원칙을 통한 행정입법이 위법하다고 판단하였다. 그러나 절차의 대체에는 역진금지원칙의 적용을 인정하지 않았다. 둘째, 프랑스 특유의 “법률차단이론(théorie de la loi-écran)”에 의해, 역진금지원칙을 위반한 행정입법의 위법성이 근거 법률의 내용과 동일성을 가진 것이라면 역진금지원칙 적용이 제한된다. 셋째, 꽁세이데따는 역진금지원칙이 적용되는 행정입법을 일반적․추상적 행정입법으로 한정하였고, 개별적․구체적 행정입법에서는 인정하지 않았다. 프랑스 헌법재판소와 꽁세이데따가 이처럼 역진금지원칙을 제한적으로 적용하는 태도에 대해 학계에는 비판적이다.
그런데 최근 네오니코티노이드를 한시적으로 허용하는 법률에 대한 위헌법률심판에서 프랑스 헌법재판소는 역진금지원칙을 전면적 적용 또는 배제의 문제로 접근하지 않고, 입법자에게는 기본권 제한의 한계를 준수하는 범위 내에서는 입법을 통한 환경보호수준의 역진을 허용하면서도, 이와 같은 역진이 허용되기 위해서는 비례원칙을 준수하여야 한다고 보았다. 즉 환경보호 수준의 역진은 허용될 수 있지만, 역진의 허용은 비례원칙의 범위 내에서만 이루어져야 한다는 것이다. 프랑스 헌법재판소는 비례원칙과 결합하여 역진금지원칙의 새로운 가능성을 발견했다는 데에 그 의의가 있다. 또한 아직은 인정되고 있지만, 장래 특정 시점에 헌법재판소가 환경헌장의 해석 변경을 통해 역진금지원칙이 환경헌장으로부터 직접 도출되는 헌법상 원칙으로 인정할 가능성은 여전히 존재한다. 이러한 프랑스의 역진금지원칙에 관한 논의는, 환경권을 헌법상 기본권으로 인식하면서도, 국가 임무로써 환경보호와 그 구체적인 적용을 위해, 입법자의 입법권 제한에 관한 논의는 소극적인 우리나라에 적절한 시사점을 제공하고 있다.

Le principe de non-régression est définie comme interdisant à l’État de diminuer le standard de protection qu’il a déjà atteint. Il a pour l’objet de prévenir une moindre protection de l’environnement par un acte juridique de l’État. Ce principe n’entend pas conférer des droits à ses bénéficiaires, mais éxige le maintien d’un niveau de protection de l’environnement équivalent. Il s’insère dans l’article L.110-1 du Code de l’environnement.
En ce qui concerne le principe de non-régression, sa place dans la hiérachie des normes exclut qu’il s’impose au législateur. Le Conseil constitutionnel l’a affirmé dans sa décision du 4 août 2016. Tout reconnaissant la conformité de l’article L.110-1 9° à la Constitution, il assortit sa décision d’une réserve interprétative venant priver le principe de ses effets à l’égard du législateur. Mais le Conseil constitutionnel n’était pas dépourvu de portée normative. En raison de la nature législative du principe de non-régression, il ne permet pas de faire obstacle à la compétence du législateur de modifier ou d’abroger des textes antérieurs mais que le législateur ne priver pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel, c’est-à-dire l’effet-artichaut.
Le Conseil d’État limite aussi la portée du principe de non-régression. En première lieu, le Conseil d’État confirme que le droit de l’environnement est en partie un droit de la prise en compte de l’environnement, un droit procédural dans lequel l’information et la participation du public comme l’évalution préalable jouent un rôle déterminant. Toutfois, le Conseil d’État précise que tout assouplissement des règles de procédure ne constitue pas une régression dans la protection de l’environnment. Cela vaut dire que l’incidence concrète d’un changement sur l’environnement lui-mê me. En deuxième lieu, la théorie de la loi-écran s’oppose à ce que le juge administratif examine la constitutionnalité d’un acte régelementaire se bornant à reprendre des dispositions législatives. En troisième lieu, le Conseil d’État adopte une interpretation littérale puisque il n’invoque pas ce principe à l’‘enconctre des actes non réglementaires.
Malgré une réstriction de l’application du principe, en raison des enjeux liés à la nécessité de protéger l’environnement, de nombreux auteurs souhaitent que le principe soit aussi opposable au législateur. De ce point de vue, le Conseil constitutionnel vient limiter dans sa décision du 10 décembre 2020, le capacité du legislateur à modifier ou abroger des textes antérieur. La premier est de prendre en compte le devoir de prendre part à la préservation de l’environnement mentionné à la Charte de l’environnement. La seconde est de limiter le pouvoir de législation que le legislateur ne peut pas priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnment équilibré et respectueux de la santé consacré par la Charte de l’environnement. Le Conseil constitutionnel impose que les limitations portées par législateur à l’exercice du droit de vivre dans un environnment sain soient justifiées. Elles ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et propostionnées à l’objectif poursuivi.
De plus, il est à l’avenir possible que le principe de non-régression soit consacré par une révision de la Constitution ou par de son interprétation par le Conseil constitutionnel.

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