과세전적부심사제도의 문제점과 개선방안

Q: 과세전적부심사제도란 무엇인가?

세무조사 결과에 따른 과세처분이 내려지기 전, 과세 내용을 납세자에게 미리 통지하여 이의가 있는 경우 과세의 적법성을 심사해 줄 것을 청구할 수 있도록 하는 사전적 구제 절차를 의미한다.

Q: 과세전적부심사 결정이 과세관청에 대해 가지는 법적 효력은 무엇인가?

연구 결과, 현재의 과세전적부심사 결정은 과세관청이 반드시 따라야 하는 법적 기속력이 인정되지 않는다. 따라서 결정 내용이 과세관청을 구속하지 않는 제도적 한계가 존재하며, 이는 사전 구제 절차의 실효성 논의로 이어진다.

임재혁

doi:10.16974/stlr.2023.29.3.002

학술저널 Full-text

저자정보: 임재혁 (이화여자대학교)

저널정보: 한국세법학회 조세법연구 租稅法硏究第29輯第3號

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1999. 8. 31. 법률 제5993호로 개정된 구 국세기본법 제81조의10으로 신설된 과세전적부심사제도는 미국의 30일 서한(“30-day letter”)을 본뜬 제도이다. 과세전적부심사제도는 현행 조세쟁송제도에서 유일한 사전적 구제수단으로서의 지위를 가지고 있으나, 최근 10년간 그 이용 건수 및 이용률이 급감하고 있는 실정이다(2013년에는 총 5,182건이 접수되었고 이는 과세예고통지 및 세무조사 결과통지가 이루어진 전체 건수 중 2.1%이었으나, 2022년에는 총 1,984건이 접수되었고 이는 전체 건수 중 0.6%에 불과하였다). 한편, 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 해외 주요국은 과세처분에 대하여 폭넓은 사전적 구제절차를 운용하면서 납세자와 과세관청 간의 협의과세를 보장하고 있는 공통적인 특징이 발견된다. 최근 일본에서도 과세처분에 대한 사후적 구제절차인 행정심판 또는 소송 단계에서 화해제도를 도입하자는 견해가 제기되고 있다. 즉, 과세전적부심사절차에 협의과세를 도입한다면 과세전적부심사제도의 이용률을 제고할 수 있을뿐더러, 실무적으로 관행상 세무조사 과정에서 이루어지는 비공식적인 협의과세를 법률상의 제도로 격상하여 행정의 적법성원칙에 보다 부합하도록 할 수 있을 것이다.
한편, 우리 판례는 납세자의 과세전적부심사 청구권을 헌법 제12조 제1항의 적법절차원칙에서 파생되는 본질적인 절차적 기본권으로 평가한다. 그러한 전제에서 판례는, 행정처분에 있어서 다른 절차상 하자들과는 달리, 과세전적부심사청구와 관련된 절차상 하자가 존재하는 경우 이에 기초하여 이루어진 과세처분은 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 판단하는 확고한 입장을 취하고 있다. 나아가 판례는 과세전적부심사제도와 관련된 법령의 규정에 대해서는 납세자에 대한 유·불리를 불문하고 ‘엄격한 문리해석’을 하는 입장으로 평가된다. 그러한 맥락에서 국세기본법 제80조 제1항이 준용되지 아니하는 과세전적부심사의 결정에 대해서는 법률상의 기속력을 인정하지 아니하고 있기도 하다. 이러한 판례의 시사점에 비추어 볼 때, 과세전적부심사의 인용(채택) 결정에 대하여 기속력을 부여하는 방향으로 법률을 개정하고, 법률 또는 시행령의 위임 없이 과세전적부심사 사무처리규정(국세청 훈령)이 독자적으로 규정하고 있는 청구배제사유는 법률유보의 원칙에 반하므로 법제화하는 것이 타당하다. 나아가 과세전적부심사청구와 소득금액변동통지의 관계를 명확히 하고, 과세전적부심사 결정과 관련된 하자를 이유로 과세처분의 무효확인판결이 확정된 경우에는 절차상 하자를 이유로 한 재처분이 불가능하다는 것을 추후 판례의 해석론으로 밝히는 것이 바람직하다.

Established by Article 81-10 of the former Framework Act on National Taxes(“FANT”), as amended by Act No. 5993 of 31 August 1999, the pre-assessment review program is modelled on the United States’ 30-day letter. Although the pre-assessment review program has the status of the only preliminary remedy in the current tax dispute system, the number of cases and utilisation rates have been plummeting over the past decade (in 2013, a total of 5,182 cases were filed, accounting for 2.1% of the total number of notice on result of tax investigation and advance notice of taxation, while in 2022, a total of 1,984 cases were filed, accounting for only 0.6% of the total number). On the other hand, major overseas countries such as the United States, the United Kingdom, Germany, and France have a common feature of operating a wide range of preliminary remedies against tax assessments and ensuring consultative taxation between taxpayers and tax authorities. Recently, there has been a proposal in Japan to introduce a settlement system at the stage of tax litigation. In other words, introducing consultative taxation into the pre-assessment review program would not only improve the utilisation of the program, but also elevate the informal consultative taxation conducted in practice during tax investigations to a statutory system, which would be more in line with the due process of law).
A series of Supreme Court’s tax decisions considers a taxpayer"s right to the pre-assessment review program as a fundamental procedural right derived from the principle of due process of law in Article 12(1) of the Constitution. On this premise, the tax decisions takes the firm position that, unlike other procedural defects in administrative case decisions, if there is a procedural defect in relation to the pre-assessment review program, the tax assessment based on it is invalid because the defect is grave and obvious. Furthermore, the provisions of the statutes relating to the pre-tax assessment system are subject to a "strict interpretation of the tax law" regardless of the advantages or disadvantages to the taxpayer. In light of the implications of these precedents, it is appropriate to amend the law to give binding effect to the decision of the pre-assessment review program, and to legislate the grounds for exclusion of claims that are independently stipulated in the administrative rule without the delegation of a law or an enforcement decree. Furthermore, it is desirable to clarify the relationship between the pre-assessment review program and the notice of underreported income, and to clarify that it is not possible to re-assess when the tax assessment was cancelled due to procedural defects of the pre-assessment review program.

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