한국에서의 다층적 거버넌스와 재난대응 - 울진·삼척 산불사례를 중심으로 -

Q: 이 논문에서 정의한 다층적 거버넌스란 무엇인가?

단일한 중앙권력에 의한 결정 체제와 달리, 정부, 민간, 지역사회 등 여러 계층의 독립적이고 분권적인 의사결정 단위들이 수직적·수평적 상호네트워크를 통해 정책을 결정하고 집행하는 협력적 거버넌스 시스템을 의미한다.

Q: 울진·삼척 산불 대응 과정에서 나타난 한국 재난거버넌스의 구조적 한계는 무엇인가?

연구 결과, 중앙집권적 컨트롤타워 모델의 경직된 통제가 현장의 자율성을 저해하여 의사결정 지연과 피해 확대를 초래하였으며, 민관 협력 채널의 부재와 지역공동체의 경험적 지식을 공식 과정에서 배제하는 구조적 결함이 확인되었다.

사득환

doi:10.46330/jkps.2026.03.26.1.229

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저자정보: 사득환 (경동대학교)

저널정보: 경인행정학회 한국정책연구 한국정책연구 제26권 제1호

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한국의 재난관리체계는 오랫동안 강력한 중앙정부의 통제와 지휘를 기반으로 한 ‘컨트롤타워’ 모델에 의존해 왔다. 그러나 이러한 중앙집권적•하향식 패러다임만으로는 오늘날의 대형 복합재난에 효과적으로 대응하기 어렵다는 한계가 있다. 본 연구는 2022년 울진•삼척 산불사례를 중심으로 중앙정부, 지방정부, 민간부문 및 지역사회가 재난대응 과정에서 어떤 방식으로 상호작용하며 협력과 갈등을 경험했는지를 다층적 거버넌스(Multilevel Governance) 관점에서 분석하였다.
연구결과 첫째, 중앙정부의 신속한 국가자원 동원은 초기 대응에 긍정적으로 작용했으나,경직된 중앙집권적 통제는 현장의 자율성과 유연성을 저해해 피해 확대로 이어지는 요인이 되었다. 특히 한울원자력발전소 방어라는 거시적 목표와 주민 안전확보라는 미시적 목표가 충돌하는 과정에서 현장 지휘체계의 괴리가 드러났다. 둘째, 민간의 첨단기술 활용과 시민사회의 자발적 참여는 공공부문의 역량 부족을 보완하는 중요한 역할을 했지만, 제도화된 협력채널의 부재로 자원배분의 비효율과 혼선이 발생했다. 셋째, 재난현장의 핵심 정보자산인 지역공동체의 경험적 지식이 공식 의사결정 과정에서 배제되는 구조적 한계가 확인되었다. 이에 따른 대안으로 한국형 재난거버넌스의 패러다임 전환을 위해 공동 지휘체계의 법제화, 상시적 협력기반 구축을 위한 ‘국가복합재난협력센터’ 설립, 민간참여를 제도화하기 위한 ‘재난대응 민관협력촉진법’ 제정, ‘지역사회 기반 재난위험관리’ 모델 도입 등을 제시하였다.

Korea’s disaster management system has long relied on a “control tower” model grounded in strong central government command and authority. However, this centralized and top-down paradigm alone has clear limitations in effectively responding to today’s large-scale and complex disasters. This study analyzes the 2022 Uljin–Samcheok wildfire case from a Multilevel Governance (MLG) perspective to examine how the central government, local governments, the private sector, and local communities interacted during the disaster response and how cooperation and conflict emerged among them.
The findings are as follows. First, while the central government’s rapid mobilization of national resources contributed positively to the initial response, rigid centralized control hindered autonomy and flexibility at the field level, ultimately exacerbating the damage.
Notably, discrepancies in the on-site command structure surfaced as the macro-level objective of protecting the Hanul Nuclear Power Plant clashed with the micro-level goal of ensuring residents’ safety. Second, although the private sector’s use of advanced technologies and civil society’s voluntary participation played an important role in supplementing the public sector’s limited capacity, the absence of institutionalized collaboration channels resulted in inefficient resource allocation and operational confusion. Third, the study identifies a structural limitation in which the experiential knowledge of local communities—an essential informational asset in disaster settings—was excluded from formal decision-making processes.
In response to these findings, the study proposes several measures to shift the paradigm of Korea’s disaster governance: the legalization of a joint command system; the establishment of a “National Complex Disaster Cooperation Center” to provide a permanent foundation for intersectoral collaboration; the enactment of a “Public–Private Cooperation Promotion Act for Disaster Response” to institutionalize private-sector participation; and the adoption of a “community-based disaster risk management” model.

#다층적 거버넌스 #재난대응 #컨트롤타워 #재난위험관리 #울진·삼척 산불 #Multilevel Governance #Disaster Response #Control Tower #Disaster Risk Management #Uljin–Samcheok Wildfire

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