제10차 개헌의 정부형태: 국회와 정부의 권한 및 상호관계

Q: 이 논문에서 정의한 제왕적 대통령제란 무엇인가?

집행부의 규모와 권한이 확대되는 수준을 넘어, 대통령이 입법부와 사법부에 강력한 영향력을 행사함으로써 삼권분립의 실질적 균형이 심각하게 약화된 국가 권력구조를 의미한다.

Q: 제왕적 대통령제를 극복하고 분권과 협치를 실현하기 위한 구체적인 방안은 무엇인가?

연구 결과, 이원정부제 도입을 통한 대통령과 총리의 권한 분장, 대통령의 여당 공천 개입 금지 및 당적이탈의무 명시, 그리고 사법부 독립을 위한 국회 2/3 찬성 임명제 도입 등이 필요하다.

차진아

doi:10.18215/kwlr.2026.84..83

학술저널

저자정보: 차진아 (고려대학교)

저널정보: 강원대학교 비교법학연구소 강원법학 江原法學 제84권

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1987년 제9차 개헌 이후 39년이 지난 현시점에서 시대를 반영하는 헌법 개정에 대한 국민적 요구가 고조되고 있으나, 정치권의 사전 협의 부족과 초당적 합의 부재로 인해 최근의 개헌 시도 역시 실패를 되풀이하고 있다. '제왕적 대통령제'는 삼권분립의 실질적 균형을 왜곡하고, 다원화된 21세기 대한민국 사회에서 국정의 비효율과 진영 갈등을 극화시키는 핵심 원인으로 지적되고 있다. 이에 본 연구는 제10차 개헌의 핵심 과제를 '분권과 협치'로 규정하고, 제왕적 대통령제 극복을 위한 정부형태 개편 방안 및 정부형태 개편시 삼권분립의 재정립 방안을 검토한다.
첫째, 권력구조 개편의 방안으로 이원정부제(분권형 대통령제)로의 정부형태 변화와 대통령 4년 중임제로의 전환 가능성을 다각도로 분석한다. 이원정부제를 채택할 경우 실질적 분권을 이룰 수 있도록 국무총리의 독립적 지위 확보 및 국회를 통한 민주적 정당성 강화(국회 선출 방식 등)가 선결되어야 하며, 대통령과 총리간의 명확한 권한 분장이 헌법상 명시되어야 함을 제시한다.
둘째, 대통령제를 유지하거나 4년 중임제로 개헌할 경우에는 대통령의 과도한 권한을 내려놓고 사법부 및 입법부에 대한 영향을 통제하는 삼권분립의 복원이 필수적이다. 이를 위해 대통령의 여당 공천 및 당직 개입 금지, 국회의원의 장관 겸직 금지, 대법관 및 헌법재판관 선출 시 국회 2/3 다수 찬성제 도입, 그리고 대통령의 당적이탈의무 명시 등의 구체적 입법 대안을 제안한다.
셋째, 여대야소 정국에서의 권력 집중 및 여소야대 정국에서의 국정 동력 약화라는 승자독식 정치구조의 폐해를 극복하기 위해, 비례성을 강화하는 선거제도 개편과 함께 여·야 및 대통령 간 상호 소통과 협치의 제도적 기반 마련이 시급함을 강조한다. 결론적으로 제10차 개헌이 성공을 거두기 위해서는 단순한 상징적 구호를 넘어 세부적인 제도 설계와 운영 방식에 대한 치밀하고 정교한 구체화 작업이 수반되어야 함을 피력한다.

At the present juncture, thirty-nine years after the 9th Constitutional Amendment of 1987, public demand for a constitutional revision reflecting the demands of the current era is mounting; however, recent attempts at constitutional amendment continue to repeat failure due to a lack of prior consultation within the political sphere and the absence of supra-partisan consensus. The "imperial presidency" has been pointed out as a key cause distorting the substantive balance of the separation of powers and exacerbating governance inefficiency and partisan conflict in 21st-century pluralistic South Korean society. Accordingly, this study defines "decentralization of power and cooperative governance" as the core tasks of the 10th Constitutional Amendment, and examines plans for restructuring the system of government to overcome the imperial presidency and plans for re-establishing the separation of powers upon such structural reform.
First, as plans for structural power reform, this study analyzes from various angles the change of the system of government toward a semi-presidential system (decentralized presidential system) and the feasibility of switching to a four-year, two-term presidential system. It suggests that if a semi-presidential system is adopted, securing the independent status of the Prime Minister and strengthening democratic legitimacy through the National Assembly (such as the parliamentary election method) must precede to achieve substantive decentralization, and a clear division of powers between the President and the Prime Minister must be explicitly stipulated in the Constitution.
Second, if the presidential system is retained or reformed into a four-year, two-term model, restoring the separation of powers by relinquishing excessive presidential powers and controlling influence over the judiciary and the legislature is essential. To this end, specific legislative alternatives are proposed, including prohibiting presidential interference in ruling party nominations and party office appointments, banning members of the National Assembly from concurrently serving as cabinet ministers, introducing a two-thirds parliamentary majority consent requirement for selecting Supreme Court Justices and Constitutional Court Justices, and specifying the President's obligation to relinquish party affiliation.
Third, to overcome the harms of the winner-take-all political structure—namely, the concentration of power in a unified government political situation (ruling party majority) and the weakening of governance momentum in a divided government political situation (opposition party majority)—this study emphasizes the urgency of establishing institutional foundations for mutual communication and cooperative governance among the ruling party, opposition party, and the President, along with electoral system reform to strengthen proportionality. In conclusion, it expresses that for the 10th Constitutional Amendment to achieve success, it must extend beyond simple symbolic slogans and be accompanied by meticulous and sophisticated concrete implementation work regarding detailed institutional design and operational methods.

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