국회 예산심의과정에 미치는 국회예산정책처의 영향 연구 : 국회예산정책처 예산안분석보고서 반영도를 중심으로 :Study of influences of national assembly budget office on budget deliberation process : Focused on the rate of reflection of NABO report

신종숙

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자료유형: 학위논문

저자정보: 신종숙 (성균관대학교, 성균관대학교 대학원)

지도교수: 박형준

발행연도: 2015

저작권: 성균관대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.

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본 연구는 국회 예산심의의 전문성을 제고하기 위하여 설립된 국회예산정책처(NABO: National Assembly Budget Office)가 제공하고 있는 예산안분석보고서(이하 “NABO보고서”라 한다)가 예산안 최종 수정 결과에 과연 어느 정도 영향을 미치고 있으며 그 한계는 무엇인지를 분석하고자 하였으며, 이러한 연구를 통하여 합리적인 국회 예산심의가 이루어지기 위한 개선방안을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 2008년도∼2012년도 정부 예산안 세부사업 35,591건 중 NABO보고서가 증·감액 의견을 제시한 1,005건 사업을 대상으로 분석한 결과, NABO보고서가 의견을 제시한 사업 중 국회 최종 수정 결과에 반영된 사업은 5년간 평균 18.3%로 나타났고, 이러한 반영도는 정책·행정기관 유형별, 신규사업 여부 등에 따라 편차를 보였다.
본 연구는 NABO보고서 제시사업이 국회 예산심의 수정 결과에 영향을 미치고 있음을 내용분석을 통해 밝히면서도, 한편으로 그 영향력은 예산심의에 영향을 미치는 다른 요인인 ‘정치환경적 요인’ 등의 작용으로 말미암아 제한적일 수밖에 없다는 것을 심층면접조사를 통해 보여주고 있다.
심층면접조사 결과는 첫째, ‘정치환경적 요인’으로 인하여 예결위 조정소위가 정상적으로 운영되지 못하면 국회 예산심의는 더욱 증액 위주로 심의가 이루어져 결국 NABO보고서의 영향력은 더욱 제한적이라는 것을 보여주고 있고, 둘째, 예결위 조정소위 공개적 감액심사에서 ‘감액된 사업’을 곧바로 이어진 비공개 증액심사에서 동일 사업을 다시 ‘증액’시키는 국회의원의 예산심의 행태는 NABO보고서 반영도에 부(-)의 영향을 미치고 있으며, 셋째, ‘상임위 예비심사 결과’와 ‘예결위 심사’가 연계되지 못하는 제도적 요인이 NABO보고서 반영도에 부(-)의 영향을 미치고 있고, 넷째, 국회 내 지원조직 간의 예산안 분석 정보의 소극적 활용으로 말미암아 NABO보고서 영향력이 제한적일 수밖에 없는 한계를 보여주고 있다.
이러한 연구 결과는 국회에서의 예산심의가 합리적으로 이루어지기 위해서는, NABO보고서 요인이 예산결정에 영향을 미치는 외에, 유기적 관계에 놓여있는 다른 영향요인인 ‘정치환경적 요인’, ‘의원의 심의행태 요인’, ‘제도적 요인’, ‘국회 내 지원조직 간 협력 요인’의 제도적 개선 및 협조가 반드시 병행되어야 함을 보여준다는 점에서 그 의의가 있다.
이에 국회 예산심의가 보다 합리적으로 이루어지기 위한 제도적 개선 사항을 살펴보면, 우선, 여·야가 첨예하게 대립하여 예결위 조정소위 조차도 구성하지 못하는 상황에서의 부실 예산 심사에 대한 대처 방안으로서 예결위 조정소위 구성은 전년과 동일한 수준으로 자동적으로 구성되도록 제도화하는 것이 필요하고, 예산심사 기간의 안정적 확보를 위해서는 ‘캘린더식’ 국회 예산심의 일정 운영이 필요하며, 예결위 조정소위에서 일단 감액한 사업을 비공개회의에서 다시 증액하지 못하도록 하는 예산심사의 절차적 투명성 확보가 필요하고, 예산심사에 있어 상임위와 예결위의 기능적 분업이 필요하다고 본다. 또한, NABO보고서가 국회 예산심의에 미치는 영향이 제한적일 수밖에 없다는 결과를 놓고 볼 때, 향후 NABO는 상임위 등 다른 입법지원조직과 차별화 되는 영역인 ‘부문별 분석, 재원배분 방향 분석, 기준선 전망, 예산심의 관련 제도개선 연구’ 등에 그 역량을 집중시키고 특화시키는 것이 필요하다고 보았다.

This study attempted to analyze the influence of Budget Proposal Analysis Report (“NABO Report”) provided by the National Assembly Budget Office (NABO) on the result of the final revision of the budget proposal and its limitation.
As a result of an analysis of 1,005 projects on which NABO Report proposed the opinions of increase/reduction, those reflected in the result of the final revision of the National Assembly were 18.3% on average for five years. This study investigates and reveals that the projects proposed in NABO Report have influences on the result of the revision of the budget deliberation of the National Assembly and shows that the influences cannot but be limited because of another factors affecting the budget deliberation, through the results of in-depth interviews.
The results of the in-depth interviews show the following: First, if the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee does not operate normally due to the ‘political environment factor,’ the budget deliberation of the National Assembly will be done, focusing more on increasing the amount of the budget of projects, and consequently, overall, the influences of NABO Report will be more limited. Second, the behavior of the members of the National Assembly in the budget deliberation, in which the project of which the budget was reduced in the open evaluation of reduction in the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee is increased back in the closed deliberation has a negative (-) influence on the rate of the reflection of NABO Report. Third, the institutional problem that the ‘result of the deliberation of the Standing Committee’ is not connected to the ‘result of the deliberation of the Budget Committee’ has a negative (-) influence on the rate of the reflection of NABO Report. Fourth, the influence of NABO Report cannot but be limited because of the passive use of the information of the NABO Report by the other support organizations in the National Assembly.
Thus, to look into the matters to be institutionally improved for more reasonable budget deliberation of the National Assembly, first, in the current situation in which the ruling party and the opposition party are sharply in conflict, so even the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee is not organized, as a plan for coping with inadequate budget deliberation, it is necessary to institutionalize the organization of the Subcommittee of Coordination of the Budget Committee in the National Assembly, so that it is automatically organized at the same level as that of the previous year. Also, in order to secure the term of the budget deliberation of the National Assembly, it is necessary to operate a ‘calendar type’ schedule on the budget deliberation of the National Assembly. And it is again necessary to secure the procedural transparency of the budget deliberation.
In addition, judging from the result that the influence of NABO Report on the budget deliberation of the National Assembly cannot but be limited, there should be a critical review on whether the NABO serves as an organization specialized in finance in the National Assembly properly, and in the future, the NABO should concentrate and specialize its capabilities on the areas differentiated from other legislative support organizations like the Standing Committee, such as ‘analysis by sector, analysis of the direction of resource allocation, baseline forecast and research on the improvement of budget deliberation-related studies.

#국회예산심의 #국회예산정책처(NABO) #예산안분석보고서 #반영도 #재정전문기관

제1장 서론 1
제1절 연구의 의의와 목적 1
제2절 연구의 범위 8
제3절 연구의 방법 13
제2장 이론적·제도적 고찰 16
제1절 이론적 고찰 16
1. 예산결정이론 16
2. 예산심의 영향요인 25
3. ‘전문성’과 ‘정책지식 및 정보 요인’ 31
제2절 제도적 고찰 43
1. 정책연구기관 43
2. 국회예산심의과정과 국회예산정책처 53
가. 국회예산심의과정 53
나. 국회예산정책처 59
3. 국회예산정책처 선행연구 76
제3장 연구설계 92
제1절 국회예산정책처 보고서 반영도 연구의 방법 92
1. 국회예산정책처 보고서 반영도 내용분석 92
2. 분석기준 94
가. 국회예산정책처 보고서 반영도 분석 기준 94
나. 정책·기관 유형 등에 따른 분석 기준 104
다. 반영경로 구분에 따른 분석 기준 106
제2절 국회예산정책처 보고서 반영의 영향요인 분석 방법 114
1. 예산심의 영향요인 선정 114
가. 영향요인의 분류 114
나. 영향요인의 선정 근거 115
2. 개별 심층면접조사 123
가. 개별 심층면접조사의 의의 123
나. 조사 개요 124
제3절 분석의 틀 130
제4장 국회예산정책처 보고서 반영도 분석 결과 132
제1절 국회예산정책처 보고서 반영도 내용분석 결과 132
1. 2008∼2012년도 국회예산정책처 보고서 반영도 분석 결과 132
2. 정책유형·기관유형 등 유형 구분에 따른 반영도 147
가. ‘정부기능’에 따른 16개 정책분야별 반영도 147
나. 행정기관유형 기준으로 본 반영도 157
다. 신규사업 및 계속사업 구분으로 본 반영도 168
라. 국회 예산심의단계 구분으로 본 반영도 170
3. 반영경로 구분으로 본 국회예산정책처 보고서 반영도 172
4. 국회예산정책처 보고서 반영도 및 반영경로 분석 결과의 시사점 177
제2절 국회예산정책처 보고서 반영의 영향요인 심층면접조사 결과 186
1. ‘정치환경적 요인’의 영향 186
2. ‘의원의 심의 행태 요인’의 영향 200
3. ‘제도적 요인’의 영향 213
4. ‘국회 내 지원조직간 협력 요인’의 영향 225
5. 심층면접조사 분석 결과의 시사점 238
제5장 결론 240
제1절 연구결과의 종합 240
제2절 연구의 함의 249
제3절 연구의 한계 253
□ 참고문헌 254
□ 부록 270
1. 2008～2012년도 최종 수정된 사업에 반영된 NABO보고서 제시사업의 목록 270
2. 2008∼2012년도 NABO보고서 분석사업 수와 최종 수정된 사업에의 반영도 현황 280
3. 조정소위 심사자료에 ‘NABO보고서’가 문제점을 지적한 사업으로 명시적으로
기재된 사례(12건) 283
4. 2008∼2012년도 예산안 심사 시, 예결특위 조정소위 심사 횟수(차수) 및 심사 시간 290
5. 상임위 예비심사 결과 관련 ‘NABO보고서 반영도’에 포함되지 않은 사례(12건) 292
6. 2009∼2012년도 상임위 예비심사 및 예결위 종합심사에서 증·감액의견 제시
건수 비교 301
7. ‘45개 행정기관별’ NABO보고서 반영도 현황 304
8. 심층면접조사 설문지 306

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