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정책의제설정과 정책 유형에 따른 정책결정 소요시간 분석
본 연구는 서울시 기초자치단체 25개를 대상으로 정책결정 소요시간의 실태를 분석하고 그 차이를 가져오는 요인을 규명하기 위해 민선5기(2010.7.1.~2014.6.30.) 총 4년간 제정 조례안 1,052건을 대상으로 실증분석을 실시했다. 이와 같은 연구 목적을 효율적으로 달성하기 위해 종속변수로는 상임위원회 또는 본회의까지 소요시간을 선정했다. 그리고 소요시간에 차이를 가져올 것이라는 독립변인으로는 정책의제설정유형(발의자, 발의시점, 처리결과)과 정책유형(Lowi, Wilson, Gormley)을 각각 선정했다. 구체적인 분석결과는 다음과 같다.
첫째, 민선5기 서울시 기초자치단체 25곳의 조례안 처리 소요기간은 상임위원회까지 22.2일, 본회의까지 32.0일이 소요된 것으로 분석되었다. 서초구의회가 상임위원회까지 53.5일, 본회의까지 81.2일이 소요되어 가장 길게 나타난 반면, 송파구의회가 상임위원회까지 5.7일, 본회의까지는 13.6일로 가장 짧았다.
둘째, 정책의제설정자를 구청장과 의원으로 각각 구분할 때 구청장이 제출한 정책의 소요시간은 발의한 정책은 상임위원회까지 20.6일, 본회의까지 31.1일이 소요되었다. 반면에 의원이 발의한 정책은 상임위원회까지 24.3일, 본회의까지 33.2일이 소요되었으며, 이러한 차이는 통계적으로 유의미하지 않았다.
셋째, 구청장과 기초의원의 임기 총 4년을 기준으로 정책의제설정 시점을 전반기와 후반기로 각각 구분했을 때 임기 전반기에는 상임위원회까지 25.1일, 본회의까지 36.3일이 소요되었다. 임기 후반기에는 상임위원회까지 18.7일, 본회의까지 26.7일이 소요되어 임기 전반기 보다 후반기의 소요시간이 더 짧았으며, 이러한 차이는 통계적으로도 유의미했다.
넷째, 정책의제설정결과를 원안가결과 수정가결로 구분했을 때, 원안가결된 경우에는 상임위원회까지 15.8일, 본회의까지 24.3일이 소요되었다. 반면에 수정가결된 경우에는 상임위원회까지 34.1일, 본회의까지 46.2일로 분석되어 원안가결될 때가 수정가결될 때보다 더 짧았으며, 이러한 차이는 통계적으로도 유의미했다.
다섯째, 기초자치단체의 정책을 학자별 분류 기준에 따라 각 정책유형에 따른 소요시간은 유의미한 차이를 보이지 않았다. 보다 구체적으로 살펴보면, Lowi의 정책분류 중 분배정책의 소요시간(상임위까지 26.6일, 본회의까지 35.9일)이 오히려 더 길고 규제정책(상임위까지 18.8일, 본회의까지 26.7일)이 상대적으로 짧게 분석되었으나 이들간의 유의미한 차이를 보이지 않았다. 다음으로 Wilson의 정책분류 중 편익은 집중되나 비용이 분산되는 경우(상임위까지 21.4일, 본회의까지 33.6일)와 편익은 분산되나 비용이 집중되는 경우(상임위까지 26.4일, 본회의까지 33.6일)와 유의미한 차이를 보이지 않았다. 마지막으로 Gormley의 정책분류 중 높은 복잡성과 현저성을 가진 정책(상임위까지 22.9일, 본회의까지 30.5일)이 낮은 복잡성과 현저성을 가진 정책(상임위까지 22.9일, 본회의까지 33.4일)에 비해 소요시간이 더 짧았으나, 통계적으로 유의미한 차이가 없는 것으로 분석되었다.
이러한 분석결과를 토대로 기초지방자치단체에 주는 정책적 함의를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 이론적 측면에서 기초지방자치단체 수준에서 정책결정 소요시간은 정책 또는 정치의 유형에 따른 차이보다는 정책의제설정 유형에 따라 차이가 날 가능성이 있음을 암시한다. 기초자치단체 수준에서 정책결정 소요시간의 영향요인을 규명하기 위해서는 정책의제설정 유형과 같은 변수들이 고려될 필요가 있으며, 향후 이를 규명하기 위한 연구로 확대될 필요가 있다. 한편, 정책유형에 따른 소요시간이 유의미한 차이가 없다는 점은 ‘정책의 확산’이라는 관점에서도 의미가 있다. 기초자치단체의 주요 입법 또는 정책의 원천으로서 타 지방자치단체의 도입 및 채택여부는 중요한 요소로 작용한다. 국내·외 많은 실증적 연구들에 따르면, 특정 정책을 도입한 이웃 정부의 수나 비율이 높을수록 정부의 정책도입 확률이 높아지고, 이로 인해 정부들 간의 정책내용이 유사해진다는 결론을 제시하고 있다. 이러한 관점을 정책결정 소요시간에도 그대로 적용하면 다른 자치단체에서 이미 도입되었거나 시행되고 있는 정책들은 의회 심의과정에서도 논란의 여지가 적기 때문에 보다 신속하게 통과될 가능성이 높게 된다. 이처럼 정책의 종류보다는 오히려 이웃 정부의 정책도입이나 채택여부가 소요시간에 중요한 요소로 작용하고 있다고 볼 수 있다.
둘째, 정책결정의 신속성 측면에서 보면, 구청장 또는 기초의원은 임기 후반부에 의안을 제출하거나, 가급적 사전 협의나 조정과정을 거쳐 지방의회에서 특별한 수정 사항 없이 원안 그대로 통과될 수 있도록 의안을 제안하는 것이 타당한 방법일 수 있음을 암시한다.
셋째, 지방의회는 해당 자치단체의 주요 정책이나 의사를 결정하는 최고의사결정기관이자 최고의결기관이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 지방의회가 조례안을 오랫동안 계류시키며 심의를 지연시키는 것은 정책의 적시성 문제를 초래할 수 있다. 이러한 관점에서 지방의회의 의안 심의 기능에도 일정한 원칙과 기준을 마련할 필요가 있다. 이를 위해 지방의회에서도 국회선진화의 일환으로 도입된 안건신속처리제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 「국회법」 제85조와 제86조에 따르면 국회는 특정 법안을 신속처리 대상 안건으로 지정할 수 있고, 지정된 법안은 일정 시간이 지나면 자동으로 다음 입법단계로 진행할 수 있도록 규정하고 있다. 이처럼 지방의회에도 주민들의 권리와 의무에 중대한 영향을 미치거나 빠른 의안처리가 필요한 경우에 안건처리를 신속하게 하는 제도의 도입을 검토해 볼 필요가 있다.
본 연구는 서울시 기초의회의 정책결정 소요시간의 실태를 처음으로 분석하고 소요시간의 차이를 가져오는 요인을 규명했다는 데 큰 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 소요시간의 차이를 가져올 수 있는 정치적 요인이나 사회·경제적 요인 등을 배제한 측면이 있다. 향후 이러한 요인에 따른 차이를 분석하는 연구로 확대될 필요가 있다.
본 연구는 서울시 기초자치단체 25개를 대상으로 정책결정 소요시간의 실태를 분석하고 그 차이를 가져오는 요인을 규명하기 위해 민선5기(2010.7.1.~2014.6.30.) 총 4년간 제정 조례안 1,052건을 대상으로 실증분석을 실시했다. 이와 같은 연구 목적을 효율적으로 달성하기 위해 종속변수로는 상임위원회 또는 본회의까지 소요시간을 선정했다. 그리고 소요시간에 차이를 가져올 것이라는 독립변인으로는 정책의제설정유형(발의자, 발의시점, 처리결과)과 정책유형(Lowi, Wilson, Gormley)을 각각 선정했다. 구체적인 분석결과는 다음과 같다.
첫째, 민선5기 서울시 기초자치단체 25곳의 조례안 처리 소요기간은 상임위원회까지 22.2일, 본회의까지 32.0일이 소요된 것으로 분석되었다. 서초구의회가 상임위원회까지 53.5일, 본회의까지 81.2일이 소요되어 가장 길게 나타난 반면, 송파구의회가 상임위원회까지 5.7일, 본회의까지는 13.6일로 가장 짧았다.
둘째, 정책의제설정자를 구청장과 의원으로 각각 구분할 때 구청장이 제출한 정책의 소요시간은 발의한 정책은 상임위원회까지 20.6일, 본회의까지 31.1일이 소요되었다. 반면에 의원이 발의한 정책은 상임위원회까지 24.3일, 본회의까지 33.2일이 소요되었으며, 이러한 차이는 통계적으로 유의미하지 않았다.
셋째, 구청장과 기초의원의 임기 총 4년을 기준으로 정책의제설정 시점을 전반기와 후반기로 각각 구분했을 때 임기 전반기에는 상임위원회까지 25.1일, 본회의까지 36.3일이 소요되었다. 임기 후반기에는 상임위원회까지 18.7일, 본회의까지 26.7일이 소요되어 임기 전반기 보다 후반기의 소요시간이 더 짧았으며, 이러한 차이는 통계적으로도 유의미했다.
넷째, 정책의제설정결과를 원안가결과 수정가결로 구분했을 때, 원안가결된 경우에는 상임위원회까지 15.8일, 본회의까지 24.3일이 소요되었다. 반면에 수정가결된 경우에는 상임위원회까지 34.1일, 본회의까지 46.2일로 분석되어 원안가결될 때가 수정가결될 때보다 더 짧았으며, 이러한 차이는 통계적으로도 유의미했다.
다섯째, 기초자치단체의 정책을 학자별 분류 기준에 따라 각 정책유형에 따른 소요시간은 유의미한 차이를 보이지 않았다. 보다 구체적으로 살펴보면, Lowi의 정책분류 중 분배정책의 소요시간(상임위까지 26.6일, 본회의까지 35.9일)이 오히려 더 길고 규제정책(상임위까지 18.8일, 본회의까지 26.7일)이 상대적으로 짧게 분석되었으나 이들간의 유의미한 차이를 보이지 않았다. 다음으로 Wilson의 정책분류 중 편익은 집중되나 비용이 분산되는 경우(상임위까지 21.4일, 본회의까지 33.6일)와 편익은 분산되나 비용이 집중되는 경우(상임위까지 26.4일, 본회의까지 33.6일)와 유의미한 차이를 보이지 않았다. 마지막으로 Gormley의 정책분류 중 높은 복잡성과 현저성을 가진 정책(상임위까지 22.9일, 본회의까지 30.5일)이 낮은 복잡성과 현저성을 가진 정책(상임위까지 22.9일, 본회의까지 33.4일)에 비해 소요시간이 더 짧았으나, 통계적으로 유의미한 차이가 없는 것으로 분석되었다.
이러한 분석결과를 토대로 기초지방자치단체에 주는 정책적 함의를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 이론적 측면에서 기초지방자치단체 수준에서 정책결정 소요시간은 정책 또는 정치의 유형에 따른 차이보다는 정책의제설정 유형에 따라 차이가 날 가능성이 있음을 암시한다. 기초자치단체 수준에서 정책결정 소요시간의 영향요인을 규명하기 위해서는 정책의제설정 유형과 같은 변수들이 고려될 필요가 있으며, 향후 이를 규명하기 위한 연구로 확대될 필요가 있다. 한편, 정책유형에 따른 소요시간이 유의미한 차이가 없다는 점은 ‘정책의 확산’이라는 관점에서도 의미가 있다. 기초자치단체의 주요 입법 또는 정책의 원천으로서 타 지방자치단체의 도입 및 채택여부는 중요한 요소로 작용한다. 국내·외 많은 실증적 연구들에 따르면, 특정 정책을 도입한 이웃 정부의 수나 비율이 높을수록 정부의 정책도입 확률이 높아지고, 이로 인해 정부들 간의 정책내용이 유사해진다는 결론을 제시하고 있다. 이러한 관점을 정책결정 소요시간에도 그대로 적용하면 다른 자치단체에서 이미 도입되었거나 시행되고 있는 정책들은 의회 심의과정에서도 논란의 여지가 적기 때문에 보다 신속하게 통과될 가능성이 높게 된다. 이처럼 정책의 종류보다는 오히려 이웃 정부의 정책도입이나 채택여부가 소요시간에 중요한 요소로 작용하고 있다고 볼 수 있다.
둘째, 정책결정의 신속성 측면에서 보면, 구청장 또는 기초의원은 임기 후반부에 의안을 제출하거나, 가급적 사전 협의나 조정과정을 거쳐 지방의회에서 특별한 수정 사항 없이 원안 그대로 통과될 수 있도록 의안을 제안하는 것이 타당한 방법일 수 있음을 암시한다.
셋째, 지방의회는 해당 자치단체의 주요 정책이나 의사를 결정하는 최고의사결정기관이자 최고의결기관이라 할 수 있다. 이러한 측면에서 지방의회가 조례안을 오랫동안 계류시키며 심의를 지연시키는 것은 정책의 적시성 문제를 초래할 수 있다. 이러한 관점에서 지방의회의 의안 심의 기능에도 일정한 원칙과 기준을 마련할 필요가 있다. 이를 위해 지방의회에서도 국회선진화의 일환으로 도입된 안건신속처리제도의 도입을 검토할 필요가 있다. 「국회법」 제85조와 제86조에 따르면 국회는 특정 법안을 신속처리 대상 안건으로 지정할 수 있고, 지정된 법안은 일정 시간이 지나면 자동으로 다음 입법단계로 진행할 수 있도록 규정하고 있다. 이처럼 지방의회에도 주민들의 권리와 의무에 중대한 영향을 미치거나 빠른 의안처리가 필요한 경우에 안건처리를 신속하게 하는 제도의 도입을 검토해 볼 필요가 있다.
본 연구는 서울시 기초의회의 정책결정 소요시간의 실태를 처음으로 분석하고 소요시간의 차이를 가져오는 요인을 규명했다는 데 큰 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 소요시간의 차이를 가져올 수 있는 정치적 요인이나 사회·경제적 요인 등을 배제한 측면이 있다. 향후 이러한 요인에 따른 차이를 분석하는 연구로 확대될 필요가 있다.
목차
- 제1장 서론 1제1절 연구의 배경 및 연구 문제 1제2절 연구의 범위 및 방법 5제2장 이론적 논의 및 선행연구의 검토 7제1절 지방자치단체의 자치입법과 정책 71. 정책의 개념 72. 정책의 특성 83. 정책에 대한 두 가지 관점 94. 정책유형론 11제2절 정책과정으로서 지방자치단체의 입법과정 221. 정책과정의 의의 222. 입법과정의 의의 253. 정책과정과 입법과정의 관계 26제3절 정책결정 소요시간 291. 정책결정 소요시간의 의의 292. 선행연구의 검토 313. 선행연구의 종합 및 본 연구의 차별성 37제3장 연구의 분석틀 및 가설 39제1절 변수의 선정 및 측정지표 391. 종속변수 : 정책결정 소요시간 392. 독립변수 : 정책의제설정유형, 정책유형 403. 종합 43제2절 가설의 설정 441. 정책의제설정유형과 소요시간과의 관계 442. 정책유형과 소요시간과의 관계 46제3절 연구모형 48제4장 분석 결과 49제1절 표본의 특성 및 기술통계 49제2절 자치구별 정책결정 소요시간 실태분석 52제3절 정책결정 소요시간 차이분석 551. 정책의제설정유형에 따른 정책결정 소요시간 차이분석 552. 정책유형에 따른 정책결정 소요시간 차이분석 593. 가설검증 결과의 종합 65제5장 결론 66제1절 분석결과의 종합 66제2절 정책적 함의 68제3절 결론 및 향후 연구과제의 제시 70참고문헌 71
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