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논문 기본 정보
- 자료유형
- 학위논문
- 저자정보
- 지도교수
- 이강
- 발행연도
- 2016
- 저작권
- 연세대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
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건설기술용역은 해당 건설 프로젝트에 대해 응용과학을 접목시켜 기술 및 지식을 집약한 창조적 산업으로서 타 산업에 비해 높은 부가가치를 창출해낼 수 있다. 따라서 국가적으로 건설기술용역을 핵심 산업으로 성장시킬 필요가 있음에도 불구하고 우리나라는 아직 국제적인 경쟁력을 확보하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 상황의 근본적인 원인은 해당 건설기술자들의 열악한 처우로 인해 능력 있는 기술자들이 건설기술용역에 유입되지 못하는 현상에서 기인한다 할 수 있다. 용역은 인력의 투입을 통해 제공되므로 우수기술자 확보는 그 무엇보다 중요하다. 따라서 현재 국내 건설기술용역으로 제공되고 있는 서비스들의 적정 대가 확보 측면에서 재검토해 볼 필요성이 있음을 의미한다. 본 연구는 우리나라 건설기술용역 대가의 변천사 연구, 인식조사, 현황조사, 해외 건설기술용역 대가 비교연구를 통하여 향후 우리나라 건설기술용역 대가의 정책방향을 정립하는 데 목적이 있다.
먼저, 우리나라의 건설기술용역의 변천사를 살펴보면, 1961년에 국내계약법을 근간으로 ‘예정가격작성기준’이 처음 만들어졌다. 이후 1966년에는 건설부(현 국토교통부), 1974년에는 과학기술처(현 산업통상자원부), 그리고 1989년에는 과기처(현 미래창조과학부)에서 필요에 따라 각각 ‘공사비요율방식’ 또는 ‘실비정액가산방식’ 등을 만들어 사용해 왔다. 1993년에는 재무부(현 기획재정부) 회계예규 ‘예정가격작성기준’에 따라 ‘공사비요율방식’과 ‘실비정액가산방식’이 적용되었다. 다만 ‘용역에 대하여는 다른 법령에서 그 대가 기준을 규정하고 있는 경우에는 당해 법령이 정하는 기준에 따라 원가계산을 할 수 있도록 허용한다’는 규정이 생긴 후로 ‘기능점수방식’, ‘유지보수 요율방식’, 그리고 ‘컨설팅지수방식’ 등 다양한 기술용역 대가 산정방식이 신설되어 함께 적용되고 있다.
한편 수요자(발주자) 140명을 대상으로 현행 각 기술용역 대가기준의 신뢰성과 합리성 측면에서 선호도를 5점 척도로 인식 조사한 결과, 시설공사 ‘예정가격작성기준’이 4.75로 신뢰도와 합리성이 가장 높게 나타났다. 이어 학술용역 ‘예정가격작성기준’ 3.73, 현재 건설기술용역에서 가장 많이 적용되고 있는 ‘공사비요율방식’ 3.23, ‘실비정액가산방식’ 2.93의 순으로 나타났다.
또한 공급자(용역업체) 72명을 대상으로 현행 ‘실비정액가산방식’과 ‘공사비요율방식’의 인식에 대해 설문조사한 결과, 직접인건비는 별도의 산출근거를 마련할 필요성이 있다는 응답이 전체의 약 69.6%였다. 아울러 ‘실비정액가산방식’으로 산정된 항목 중 제경비, 기술료, 직접경비에 대한 사용 비목이 제대로 사용되고 있는지 여부를 조사한 결과 약 43.6%의 응답자가 제대로 사용되고 있지 않다고 응답해 공급자 측면에서도 현행 대가기준을 신뢰하지 않는 것으로 조사되었다.
이와 같이 건설기술용역에 대한 현황조사 및 인식조사를 토대로 국내 건설기술용역 대가기준의 대표적인 산정방법인 ‘공사비요율방식’과 ‘실비정액가산방식’으로 운영된 실제 사업(project)들을 사례로 하여 예산과 차이가 나는 원인들을 도출해 낼 수 있었다.
먼저, ‘공사비요율방식’의 경우 설계용역 프로젝트 17개 사업장을 대상을 검토한 결과 공사비 증액에 따라 용역비도 증액되어야 함에도 불구하고, 용역비 증가가 이뤄지지 않고 있다. 또한 공종별 하도급 대금도 요율대로 지급되고 있지 않는 것으로 조사되었다. 이는 현행 ‘공사비요율방식’으로 적용된 사업은 투입되는 인력 및 비용 증가에 대한 산정근거와 정산자료가 없는 데서 기인하는 것으로 조사되었다.
한편, ‘실비정액가산방식’의 경우를 대표할 수 있는 건설사업관리용역 프로젝트를 대상으로 2014년도 개정 전·후의 ‘건설사업관리대가기준’, ‘건설공사감리대가기준’, ‘예산편성지침’에 의한 대가기준 등 총 4가지 산정방식의 대가기준 차이를 분석한 결과 개정된 ‘건설사업관리대가기준’의 용역비가 더 클 것으로 나타났다. 현장 중심으로 인원을 배치될 수 있게 하여 용역비가 개정 전 대가기준보다 상향(평균적으로 153.4% 상향)되었으며, 개정된 현행 ‘예산편성지침’에 의해 산정되는 용역비보다 더 큰 차이(평균적으로 196.8% 상향)를 보이는 것으로 나타났다.
그러나 ‘실비정액가산방식’의 직접인건비 항목에는 일부 간접비(4대 보험료 기타)가 포함되어 있으나 직접인건비와 연동되어 산정하는 간접비 항목을 중복하여 인정하는 구조여서 대가산정의 적정성 측면에서 신뢰성과 합리성 등이 결여될 수밖에 없는 것으로 분석되었다.
대표적인 유사 사례로 ‘예정가격작성기준’에 의하여 경비 항목을 정산하는 3건의 건설공사를 살펴본 결과, 간접비 항목에 해당되는 국민건강보험료 및 국민연금보험료의 경우 예산에 반영된 금액을 100이라 가정할 때 약 10∼30 정도만을 정산, 70∼90을 국고로 반납하게 된다. 그러나 ‘실비정액가산방식’의 경우 제경비 및 기술료는 직접인건비의 최소 152%를 반영하게 되므로 직접인건비에 반영된 국민건강보험료 및 국민연금보험료를 100이라 가정하면 제경비 및 기술료 152를 합한 252의 예산이 반영되고 있다. 더구나 차후에 전혀 정산을 요하지 않는 불합리한 규정에 의해 예산이 집행되고 있는게 현실이다.
이와 같은 결과로 볼 때 현행 건설기술용역의 ‘실비정액가산방식’은 투입되는 기술자 품에 대한 자료도 중요하지만 간접비 항목에 대한 산정 및 정산 근거가 무엇보다 중요하다. 즉 현행 대가기준의 명확한 기준 부재로 인해 예산범위 내로 적정기술자 수를 줄이는 사례가 발생하거나 제경비 및 기술료를 줄이는 사례 등 예산의 범위 내에서 역으로 대가기준을 맞추고 있는 것이 현실이다. 이로 인해 예산 대비 인원 수가 줄어들게 되면 결국 투입 인원 대비 업무량의 과중 현상을 초래하고 주요 과업이 누락되어 서비스의 질을 저하시키는 요인으로 작용되어 국내 건설기술용역의 발전을 저해하게 된다.
이상과 같이 건설기술용역에 대한 현황조사 및 인식조사를 통해 법령으로 운영되는 대가기준이 합리적이지 못하고 신뢰할 수 없음을 증명하였으며 사례분석을 통해 구체적인 문제점 및 원인들을 파악하였다. 본 연구에서는 이러한 문제점을 극복하고, 건설기술용역 대가기준의 합리성과 신뢰성을 확보하기 위하여 3차에 걸친 전문가 의견수렴 및 개선 우선순위 선정 과정을 통하여 구체적인 정책방향을 도출하였다. 그 개괄적인 내용은 아래와 같으며, 구체적인 내용은 5장에서 다루고 있다.
첫째, 필요에 따라 여러 법령에서 제정 운용하고 있는 기술용역 대가기준의 난립을 막기 위하여, 기획재정부 고시 계약예규인 ‘예정가격작성기준’에 근거하여 명확한 건설기술용역 대가기준을 마련하되 과업지시에 따라 투입인원 기준이 구체적으로 명시된 ‘실비정액가산방식’을 원칙으로 하고 ‘공사비요율방식’은 소규모사업 또는 대략적 예산 산출용에 한정에서 운용하여야 한다.
둘째, 제경비에서는 일반관리비와 간접경비를 구분하고 기술료에서는 이윤과 간접경비를 분리하여 운영하며 간접경비의 원가구성 요소를 세분화하여 명확한 기준을 설정하고 정산을 통한 검증을 강화하여야 한다.
셋째, 인건비 단가는 순수인건비와 간접경비(연금보험 및 건강보험 등)를 분리하고 순수인건비는 업종별 통합관리하도록 한다. 또한 일반관리비 및 이윤에 대해서는 업종별 특성에 따라 구분하여 요율을 설정하도록 한다.
넷째, ‘실비정액가산방식’의 신뢰성 및 합리성이 마련된다는 전제 하에 발주자는 예산 근거를 법령에 따라 준수할 수 있도록 근거원칙을 설정한다.
다섯째, 시대적 흐름에 따른 건설기술용역의 발전을 고려하여 전문성, 창의성 등이 요구되는 기술용역에 대해서는 시장가치로 가액을 결정하는 ‘가치기반 대가산정방식’의 도입을 장기적으로 검토한다.
이 연구에서 제안하는 정책이 성공적으로 구현되어 건설기술용역에 있어 보다 합리적인 대가기준이 마련된다면 국가적으로 투명한 예산수립과 집행을 통해 국고의 낭비를 최소화할 수 있을 것이다. 또한 발주자에게는 법령에서 규정하고 있는 건설기술용역 대가를 토대로 효율적인 대가수립과 산정근거에 대한 부담을 경감시킬 수 있다. 아울러 건설용역업체는 법령에서 규정한 대가기준대로 정당한 대가근거를 주장할 수 있으며 이윤 및 일반관리비 등에서는 적정 요율을 보장받을 수 있는 근거가 마련될 수 있을 것이다. 또한 건설기술용역 참여하는 기술자에게는 합리적인 급여수준이 보장되므로 경제적 안정과 더불어 해당 분야에 대한 전문성과 업종에 대한 긍지를 제고할 수 있을 것으로 기대된다.
궁극적으로는 건설기술용역과 관련된 산업에 있어 고용창출 증대와 우수기술자 유입이 확보되어 서비스 질이 향상될 수 있으며, 이는 고부가가치를 창출하는 건설기술용역의 원천을 견고히 하고 나아가 글로벌 경쟁력을 키울 수 있는 계기가 될 것이다.
Construction engineering services are a creative industry that may yield higher added value compared to other industries, since it demands concentrated technology and knowledge created from conjoining a construction project with applied sciences. Therefore, there is a high need for national efforts to foster this industry as a core industry. However, it appears that construction engineering services in Korea have yet to gain international competitiveness. The fundamental reasons for this are the poor rewards for the construction engineers and the low influx of skilled engineers into construction engineering services. Since engineering services heavily depend on human capacity, securing skilled engineers is an important priority for the industry. Therefore, there is the need to re-examine the current construction engineering services from the viewpoint of the appropriateness of the service prices. This study aims to set future policy directions on pricing for construction engineering services in Korea, through a review on the historical development of construction engineering service prices, perception surveys, examination of the status quo, and a comparative analysis of construction engineering service prices in foreign countries.
In the history of the development of construction engineering service prices in Korea, the first pricing guide was introduced in 1961 when the Guide for the Preparation of Estimated Price was adopted on the basis of the domestic contracting law. Afterwards, responsible ministries introduced the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ as needed, as did the Ministry of Construction (currently Ministry of Land, Infrastructure and Transport) in 1966, the Ministry of Science and Technology (currently the Ministry of Trade, Industry and Energy) in 1974, and the Ministry of Science (currently the Ministry of Science, ICT, and Future Planning) in 1989. In 1993, the Ministry of Finance (currently the Ministry of Strategy and Finance) inserted a provision in the Guide for the Preparation of Estimated Price section of the Contracting Regulation, which reads "With regard to the cost calculation for services, if other laws and regulations provide for the pricing guides, the cost calculation may be made on the basis of such guides". A variety of cost calculation methods have been applied since then, such as the functional-points method, the maintenance-and-repair-price-rate method and the consulting-index-point method. Among these various methods, the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ have been applied to construction engineering services.
A perception survey was conducted among 140 officials of public entities (project owners) on their preferred pricing guide for reliability and rationality on a 5-point scale. The result showed the highest rating of 4.75 for the Guide for the Preparation of Estimated Price for public works, followed by 3.73 for the Guide for the Preparation of Estimated Price for academic researches. The ratings for the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, that are the most prevalent methods applied for construction engineering services, were 3.23 and 2.93 respectively.
Another survey was conducted among 72 service providers on their perception of the current percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’. In this survey, 69.6% of the respondents indicated that there is the need for a separate calculation guideline for direct labor costs. When asked whether the items under overhead costs, technical royalties and direct expenses were being appropriately used, 43.6% of the respondents answered negatively, indicating a low trust in the current pricing methods on the suppliers'' side.
On the basis of the status quo analysis and perception surveys on construction engineering services, this study examined the projects carried out using the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ in order to identify the reasons for the discrepancies between the budget and the actual spendings.
For the percentage-of-construction-costs method, examinations on 17 projects showed that, when modifying the design, the increase in the project costs is not accompanied by an appropriate increase in the service price. Also, subcontracting prices are not being paid as laid out in this method. This is due to the fact that this method lacks a calculation guideline for increased workforce and costs.
To examine the reliability of ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, this study calculated the prices for construction management service projects using 4 different pricing guides : the Pricing Guide for Construction Project Management (before and after the 2014 revision), the Pricing Guide for Construction Project Supervision, and the Budget Preparation Instructions. As the revised Pricing Guide for Construction Project Management allows workforce allocation as needed on the project site, the service prices were generally higher compared to the prices prior to the revision (153.4% increase on average), and even higher compared to the calculation using the Budget Preparation Instructions (196.8% increase on overage).
However, while indirect costs are calculated in proportion to the direct labor costs in ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, the direct labor costs itself includes some indirect costs in the current ‘Cost Plus Fixed-Fee Method’ (industrial accident compensation insurance premium, national pension contributions, health insurance premium, employment insurance premium, etc.). Therefore, the current method contains a weakness in terms of reliability and rationality.
For instance, this study examined the settlement results of health insurance premiums and national pension contributions in 3 construction projects carried out in accordance with the Guide for the Preparation of Estimated Price. In these projects, only 10∼30% of the original budget was paid for the two items after the settlement, and the remaining 70∼90% were returned to the national treasury.
However, if the current ‘Cost Plus Fixed-Fee Method’ is applied, the minimum 152% of the direct labor costs are reflected in the overhead costs and technical royalties.
Supposing that the sum of the health insurance premiums and national pension contributions included in the direct labor costs is 100, the additional sum of 152 is reflected into the overhead costs and technical royalties for the same items, since this method allows 152% of the direct labor costs to be included in the overhead costs and technical royalties. As a result, a total sum of 252 is reflected in the overall project costs for health insurance premiums and national pension contributions. Despite the inflated cost calculation, there is no balance settlement process for these items, resulting in an irrational spending of the budget.
These results indicate that, the grounds for the calculation and settlement of indirect cost items are as important as wages for the deployed engineers when implementing ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’. As the current method lacks such ground, public officials often reversely adjust the costs to meet the pricing guide within the available budget, by reducing the overhead costs, technical royalties, or the number of engineers. Such reduction of workforce leads to work overload or omission of important tasks, deteriorating the quality of the services and obstructing the maturing of the construction engineering service industry.
This study reveals the lack of reliability and rationality of the current pricing guides provided in the current laws and regulations through the status quo analysis and perception surveys, and identifies the problems through case analyses. In order to overcome such problems and improve the reliability and rationality of the pricing guides, this study prepared concrete policy directions through consulting experts and setting priorities for improvements in three stages. The summary of the policy directions are summarized below, with detailed elaborations in Chapter 5.
Firstly, in order to avoid the fragmentation and coexistence of multiple pricing guide for engineering services, a more clearly defined pricing guide needs to be established on the basis of the Guide for the Preparation of Estimated Prices, a contracting regulation by the Ministry of Strategy and Finance. ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ should be used as a principle as it clearly defines the criteria for the workforce input in accordance with the statement of work, and the percentage-of-construction-costs method should be used limitedly for small scale projects or for approximate budget calculations.
Secondly, general management costs and indirect expenses under overhead costs should be separately accounted for, and profit and indirect expenses under technical royalties should also be separated. The cost constituents need to be itemized in further detail with clear calculation criteria, and verification needs to be strengthened through account settlements.
Thirdly, with regard to the unit price for labor, labor costs and indirect expenses (national pension contributions, health insurance premium, etc.) should be separately accounted for, and labor costs need to be managed by business type. For general management costs and profit, the price rates should be established by business type reflecting each respective business'' characteristics.
Fourthly, provided that ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ gains rationality and
reliability, ground principles should be established so that the project owners may abide by the governing laws and regulations with regard to their budget execution.
Lastly, for the development of the construction engineering service industry the adoption of a value-based pricing method, where the price for the service is determined on the basis of its market value, should be considered in the long term for engineering services that require a high level of expertise and creativity.
If the policy directions proposed in this study are implemented and serve as the basis for preparing a more reasonable pricing guide, it will serve to minimize the waste of state funding through a more transparent budget planning and execution. It will also facilitate the project owner''s effective price calculation with less administrative burden, relying on the pricing guide for construction engineering services well grounded in the governing laws and regulations. For construction engineering service providers, it will provide a valid basis for demanding due reward as stipulated in relevant laws, and receiving appropriate rates for general management expenses and profit. By ensuring reasonable wages, it is expected to help the engineering service engineers developing technical expertise with economic stability and pride in their jobs.
In the long-term perspective, the proposed policy directions will contribute to job creation, ensure the influx of competent engineers, and improve the quality of construction engineering services. This will solidify the foundation of this high added-value industry and serve to enhance the global competitiveness of Korea''s construction engineering services.
먼저, 우리나라의 건설기술용역의 변천사를 살펴보면, 1961년에 국내계약법을 근간으로 ‘예정가격작성기준’이 처음 만들어졌다. 이후 1966년에는 건설부(현 국토교통부), 1974년에는 과학기술처(현 산업통상자원부), 그리고 1989년에는 과기처(현 미래창조과학부)에서 필요에 따라 각각 ‘공사비요율방식’ 또는 ‘실비정액가산방식’ 등을 만들어 사용해 왔다. 1993년에는 재무부(현 기획재정부) 회계예규 ‘예정가격작성기준’에 따라 ‘공사비요율방식’과 ‘실비정액가산방식’이 적용되었다. 다만 ‘용역에 대하여는 다른 법령에서 그 대가 기준을 규정하고 있는 경우에는 당해 법령이 정하는 기준에 따라 원가계산을 할 수 있도록 허용한다’는 규정이 생긴 후로 ‘기능점수방식’, ‘유지보수 요율방식’, 그리고 ‘컨설팅지수방식’ 등 다양한 기술용역 대가 산정방식이 신설되어 함께 적용되고 있다.
한편 수요자(발주자) 140명을 대상으로 현행 각 기술용역 대가기준의 신뢰성과 합리성 측면에서 선호도를 5점 척도로 인식 조사한 결과, 시설공사 ‘예정가격작성기준’이 4.75로 신뢰도와 합리성이 가장 높게 나타났다. 이어 학술용역 ‘예정가격작성기준’ 3.73, 현재 건설기술용역에서 가장 많이 적용되고 있는 ‘공사비요율방식’ 3.23, ‘실비정액가산방식’ 2.93의 순으로 나타났다.
또한 공급자(용역업체) 72명을 대상으로 현행 ‘실비정액가산방식’과 ‘공사비요율방식’의 인식에 대해 설문조사한 결과, 직접인건비는 별도의 산출근거를 마련할 필요성이 있다는 응답이 전체의 약 69.6%였다. 아울러 ‘실비정액가산방식’으로 산정된 항목 중 제경비, 기술료, 직접경비에 대한 사용 비목이 제대로 사용되고 있는지 여부를 조사한 결과 약 43.6%의 응답자가 제대로 사용되고 있지 않다고 응답해 공급자 측면에서도 현행 대가기준을 신뢰하지 않는 것으로 조사되었다.
이와 같이 건설기술용역에 대한 현황조사 및 인식조사를 토대로 국내 건설기술용역 대가기준의 대표적인 산정방법인 ‘공사비요율방식’과 ‘실비정액가산방식’으로 운영된 실제 사업(project)들을 사례로 하여 예산과 차이가 나는 원인들을 도출해 낼 수 있었다.
먼저, ‘공사비요율방식’의 경우 설계용역 프로젝트 17개 사업장을 대상을 검토한 결과 공사비 증액에 따라 용역비도 증액되어야 함에도 불구하고, 용역비 증가가 이뤄지지 않고 있다. 또한 공종별 하도급 대금도 요율대로 지급되고 있지 않는 것으로 조사되었다. 이는 현행 ‘공사비요율방식’으로 적용된 사업은 투입되는 인력 및 비용 증가에 대한 산정근거와 정산자료가 없는 데서 기인하는 것으로 조사되었다.
한편, ‘실비정액가산방식’의 경우를 대표할 수 있는 건설사업관리용역 프로젝트를 대상으로 2014년도 개정 전·후의 ‘건설사업관리대가기준’, ‘건설공사감리대가기준’, ‘예산편성지침’에 의한 대가기준 등 총 4가지 산정방식의 대가기준 차이를 분석한 결과 개정된 ‘건설사업관리대가기준’의 용역비가 더 클 것으로 나타났다. 현장 중심으로 인원을 배치될 수 있게 하여 용역비가 개정 전 대가기준보다 상향(평균적으로 153.4% 상향)되었으며, 개정된 현행 ‘예산편성지침’에 의해 산정되는 용역비보다 더 큰 차이(평균적으로 196.8% 상향)를 보이는 것으로 나타났다.
그러나 ‘실비정액가산방식’의 직접인건비 항목에는 일부 간접비(4대 보험료 기타)가 포함되어 있으나 직접인건비와 연동되어 산정하는 간접비 항목을 중복하여 인정하는 구조여서 대가산정의 적정성 측면에서 신뢰성과 합리성 등이 결여될 수밖에 없는 것으로 분석되었다.
대표적인 유사 사례로 ‘예정가격작성기준’에 의하여 경비 항목을 정산하는 3건의 건설공사를 살펴본 결과, 간접비 항목에 해당되는 국민건강보험료 및 국민연금보험료의 경우 예산에 반영된 금액을 100이라 가정할 때 약 10∼30 정도만을 정산, 70∼90을 국고로 반납하게 된다. 그러나 ‘실비정액가산방식’의 경우 제경비 및 기술료는 직접인건비의 최소 152%를 반영하게 되므로 직접인건비에 반영된 국민건강보험료 및 국민연금보험료를 100이라 가정하면 제경비 및 기술료 152를 합한 252의 예산이 반영되고 있다. 더구나 차후에 전혀 정산을 요하지 않는 불합리한 규정에 의해 예산이 집행되고 있는게 현실이다.
이와 같은 결과로 볼 때 현행 건설기술용역의 ‘실비정액가산방식’은 투입되는 기술자 품에 대한 자료도 중요하지만 간접비 항목에 대한 산정 및 정산 근거가 무엇보다 중요하다. 즉 현행 대가기준의 명확한 기준 부재로 인해 예산범위 내로 적정기술자 수를 줄이는 사례가 발생하거나 제경비 및 기술료를 줄이는 사례 등 예산의 범위 내에서 역으로 대가기준을 맞추고 있는 것이 현실이다. 이로 인해 예산 대비 인원 수가 줄어들게 되면 결국 투입 인원 대비 업무량의 과중 현상을 초래하고 주요 과업이 누락되어 서비스의 질을 저하시키는 요인으로 작용되어 국내 건설기술용역의 발전을 저해하게 된다.
이상과 같이 건설기술용역에 대한 현황조사 및 인식조사를 통해 법령으로 운영되는 대가기준이 합리적이지 못하고 신뢰할 수 없음을 증명하였으며 사례분석을 통해 구체적인 문제점 및 원인들을 파악하였다. 본 연구에서는 이러한 문제점을 극복하고, 건설기술용역 대가기준의 합리성과 신뢰성을 확보하기 위하여 3차에 걸친 전문가 의견수렴 및 개선 우선순위 선정 과정을 통하여 구체적인 정책방향을 도출하였다. 그 개괄적인 내용은 아래와 같으며, 구체적인 내용은 5장에서 다루고 있다.
첫째, 필요에 따라 여러 법령에서 제정 운용하고 있는 기술용역 대가기준의 난립을 막기 위하여, 기획재정부 고시 계약예규인 ‘예정가격작성기준’에 근거하여 명확한 건설기술용역 대가기준을 마련하되 과업지시에 따라 투입인원 기준이 구체적으로 명시된 ‘실비정액가산방식’을 원칙으로 하고 ‘공사비요율방식’은 소규모사업 또는 대략적 예산 산출용에 한정에서 운용하여야 한다.
둘째, 제경비에서는 일반관리비와 간접경비를 구분하고 기술료에서는 이윤과 간접경비를 분리하여 운영하며 간접경비의 원가구성 요소를 세분화하여 명확한 기준을 설정하고 정산을 통한 검증을 강화하여야 한다.
셋째, 인건비 단가는 순수인건비와 간접경비(연금보험 및 건강보험 등)를 분리하고 순수인건비는 업종별 통합관리하도록 한다. 또한 일반관리비 및 이윤에 대해서는 업종별 특성에 따라 구분하여 요율을 설정하도록 한다.
넷째, ‘실비정액가산방식’의 신뢰성 및 합리성이 마련된다는 전제 하에 발주자는 예산 근거를 법령에 따라 준수할 수 있도록 근거원칙을 설정한다.
다섯째, 시대적 흐름에 따른 건설기술용역의 발전을 고려하여 전문성, 창의성 등이 요구되는 기술용역에 대해서는 시장가치로 가액을 결정하는 ‘가치기반 대가산정방식’의 도입을 장기적으로 검토한다.
이 연구에서 제안하는 정책이 성공적으로 구현되어 건설기술용역에 있어 보다 합리적인 대가기준이 마련된다면 국가적으로 투명한 예산수립과 집행을 통해 국고의 낭비를 최소화할 수 있을 것이다. 또한 발주자에게는 법령에서 규정하고 있는 건설기술용역 대가를 토대로 효율적인 대가수립과 산정근거에 대한 부담을 경감시킬 수 있다. 아울러 건설용역업체는 법령에서 규정한 대가기준대로 정당한 대가근거를 주장할 수 있으며 이윤 및 일반관리비 등에서는 적정 요율을 보장받을 수 있는 근거가 마련될 수 있을 것이다. 또한 건설기술용역 참여하는 기술자에게는 합리적인 급여수준이 보장되므로 경제적 안정과 더불어 해당 분야에 대한 전문성과 업종에 대한 긍지를 제고할 수 있을 것으로 기대된다.
궁극적으로는 건설기술용역과 관련된 산업에 있어 고용창출 증대와 우수기술자 유입이 확보되어 서비스 질이 향상될 수 있으며, 이는 고부가가치를 창출하는 건설기술용역의 원천을 견고히 하고 나아가 글로벌 경쟁력을 키울 수 있는 계기가 될 것이다.
Construction engineering services are a creative industry that may yield higher added value compared to other industries, since it demands concentrated technology and knowledge created from conjoining a construction project with applied sciences. Therefore, there is a high need for national efforts to foster this industry as a core industry. However, it appears that construction engineering services in Korea have yet to gain international competitiveness. The fundamental reasons for this are the poor rewards for the construction engineers and the low influx of skilled engineers into construction engineering services. Since engineering services heavily depend on human capacity, securing skilled engineers is an important priority for the industry. Therefore, there is the need to re-examine the current construction engineering services from the viewpoint of the appropriateness of the service prices. This study aims to set future policy directions on pricing for construction engineering services in Korea, through a review on the historical development of construction engineering service prices, perception surveys, examination of the status quo, and a comparative analysis of construction engineering service prices in foreign countries.
In the history of the development of construction engineering service prices in Korea, the first pricing guide was introduced in 1961 when the Guide for the Preparation of Estimated Price was adopted on the basis of the domestic contracting law. Afterwards, responsible ministries introduced the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ as needed, as did the Ministry of Construction (currently Ministry of Land, Infrastructure and Transport) in 1966, the Ministry of Science and Technology (currently the Ministry of Trade, Industry and Energy) in 1974, and the Ministry of Science (currently the Ministry of Science, ICT, and Future Planning) in 1989. In 1993, the Ministry of Finance (currently the Ministry of Strategy and Finance) inserted a provision in the Guide for the Preparation of Estimated Price section of the Contracting Regulation, which reads "With regard to the cost calculation for services, if other laws and regulations provide for the pricing guides, the cost calculation may be made on the basis of such guides". A variety of cost calculation methods have been applied since then, such as the functional-points method, the maintenance-and-repair-price-rate method and the consulting-index-point method. Among these various methods, the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ have been applied to construction engineering services.
A perception survey was conducted among 140 officials of public entities (project owners) on their preferred pricing guide for reliability and rationality on a 5-point scale. The result showed the highest rating of 4.75 for the Guide for the Preparation of Estimated Price for public works, followed by 3.73 for the Guide for the Preparation of Estimated Price for academic researches. The ratings for the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, that are the most prevalent methods applied for construction engineering services, were 3.23 and 2.93 respectively.
Another survey was conducted among 72 service providers on their perception of the current percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’. In this survey, 69.6% of the respondents indicated that there is the need for a separate calculation guideline for direct labor costs. When asked whether the items under overhead costs, technical royalties and direct expenses were being appropriately used, 43.6% of the respondents answered negatively, indicating a low trust in the current pricing methods on the suppliers'' side.
On the basis of the status quo analysis and perception surveys on construction engineering services, this study examined the projects carried out using the percentage-of-construction-costs method and ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ in order to identify the reasons for the discrepancies between the budget and the actual spendings.
For the percentage-of-construction-costs method, examinations on 17 projects showed that, when modifying the design, the increase in the project costs is not accompanied by an appropriate increase in the service price. Also, subcontracting prices are not being paid as laid out in this method. This is due to the fact that this method lacks a calculation guideline for increased workforce and costs.
To examine the reliability of ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, this study calculated the prices for construction management service projects using 4 different pricing guides : the Pricing Guide for Construction Project Management (before and after the 2014 revision), the Pricing Guide for Construction Project Supervision, and the Budget Preparation Instructions. As the revised Pricing Guide for Construction Project Management allows workforce allocation as needed on the project site, the service prices were generally higher compared to the prices prior to the revision (153.4% increase on average), and even higher compared to the calculation using the Budget Preparation Instructions (196.8% increase on overage).
However, while indirect costs are calculated in proportion to the direct labor costs in ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’, the direct labor costs itself includes some indirect costs in the current ‘Cost Plus Fixed-Fee Method’ (industrial accident compensation insurance premium, national pension contributions, health insurance premium, employment insurance premium, etc.). Therefore, the current method contains a weakness in terms of reliability and rationality.
For instance, this study examined the settlement results of health insurance premiums and national pension contributions in 3 construction projects carried out in accordance with the Guide for the Preparation of Estimated Price. In these projects, only 10∼30% of the original budget was paid for the two items after the settlement, and the remaining 70∼90% were returned to the national treasury.
However, if the current ‘Cost Plus Fixed-Fee Method’ is applied, the minimum 152% of the direct labor costs are reflected in the overhead costs and technical royalties.
Supposing that the sum of the health insurance premiums and national pension contributions included in the direct labor costs is 100, the additional sum of 152 is reflected into the overhead costs and technical royalties for the same items, since this method allows 152% of the direct labor costs to be included in the overhead costs and technical royalties. As a result, a total sum of 252 is reflected in the overall project costs for health insurance premiums and national pension contributions. Despite the inflated cost calculation, there is no balance settlement process for these items, resulting in an irrational spending of the budget.
These results indicate that, the grounds for the calculation and settlement of indirect cost items are as important as wages for the deployed engineers when implementing ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’. As the current method lacks such ground, public officials often reversely adjust the costs to meet the pricing guide within the available budget, by reducing the overhead costs, technical royalties, or the number of engineers. Such reduction of workforce leads to work overload or omission of important tasks, deteriorating the quality of the services and obstructing the maturing of the construction engineering service industry.
This study reveals the lack of reliability and rationality of the current pricing guides provided in the current laws and regulations through the status quo analysis and perception surveys, and identifies the problems through case analyses. In order to overcome such problems and improve the reliability and rationality of the pricing guides, this study prepared concrete policy directions through consulting experts and setting priorities for improvements in three stages. The summary of the policy directions are summarized below, with detailed elaborations in Chapter 5.
Firstly, in order to avoid the fragmentation and coexistence of multiple pricing guide for engineering services, a more clearly defined pricing guide needs to be established on the basis of the Guide for the Preparation of Estimated Prices, a contracting regulation by the Ministry of Strategy and Finance. ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ should be used as a principle as it clearly defines the criteria for the workforce input in accordance with the statement of work, and the percentage-of-construction-costs method should be used limitedly for small scale projects or for approximate budget calculations.
Secondly, general management costs and indirect expenses under overhead costs should be separately accounted for, and profit and indirect expenses under technical royalties should also be separated. The cost constituents need to be itemized in further detail with clear calculation criteria, and verification needs to be strengthened through account settlements.
Thirdly, with regard to the unit price for labor, labor costs and indirect expenses (national pension contributions, health insurance premium, etc.) should be separately accounted for, and labor costs need to be managed by business type. For general management costs and profit, the price rates should be established by business type reflecting each respective business'' characteristics.
Fourthly, provided that ‘the Cost Plus Fixed-Fee Method’ gains rationality and
reliability, ground principles should be established so that the project owners may abide by the governing laws and regulations with regard to their budget execution.
Lastly, for the development of the construction engineering service industry the adoption of a value-based pricing method, where the price for the service is determined on the basis of its market value, should be considered in the long term for engineering services that require a high level of expertise and creativity.
If the policy directions proposed in this study are implemented and serve as the basis for preparing a more reasonable pricing guide, it will serve to minimize the waste of state funding through a more transparent budget planning and execution. It will also facilitate the project owner''s effective price calculation with less administrative burden, relying on the pricing guide for construction engineering services well grounded in the governing laws and regulations. For construction engineering service providers, it will provide a valid basis for demanding due reward as stipulated in relevant laws, and receiving appropriate rates for general management expenses and profit. By ensuring reasonable wages, it is expected to help the engineering service engineers developing technical expertise with economic stability and pride in their jobs.
In the long-term perspective, the proposed policy directions will contribute to job creation, ensure the influx of competent engineers, and improve the quality of construction engineering services. This will solidify the foundation of this high added-value industry and serve to enhance the global competitiveness of Korea''s construction engineering services.
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