직접민주주의 강화방안으로서의 청원권의 실질화 :Realization of right to petition as plan to strengthen direct democracy

이희정

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자료유형: 학위논문

저자정보: 이희정 (서강대학교, 서강대학교 대학원)

지도교수: 임지봉

발행연도: 2019

저작권: 서강대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.

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청원권은 국민이 국가기관에 대하여 자신의 의견이나 희망을 진술할 수 있는 권리로, 헌법에서 보장하고 있는 기본권이다. 청원권은 재판과 같은 사법적 권리구제수단이 정비되지 않았던 과거에는 국가로부터 침해된 개인의 권리를 구제하기 위한 수단으로서 중요한 역할을 하였으나, 현대에 들어서는 권리구제수단들이 세분화되고 발전되면서 그 역할이 점점 감소되고 있다.
이러한 시점에서 국민들의 직접민주주의 실현 요구와 맞물려 2017년 신설된 것이 청와대의 ‘국민청원’이다. 국민청원은 청와대 홈페이지 내 국민청원 게시판에 게시된 청원 중 30일 간의 청원 기간 동안 20만 명 이상의 추천을 받은 청원에 대해서 마감 후 30일 안에 청와대의 수석, 각 부처의 장관 등 책임 있는 관계자가 답변 하는 것을 원칙으로 하고 있다. 국민들이 국가 정책에 대해 의견을 내면 책임 있는 관계자로부터 직접적으로 답변을 받을 수 있다는 점에서 국민들의 반응도 뜨겁다.
그러나 ‘국민청원’은 법적근거가 존재하지 않는 행정부의 청원이다. 원칙적으로 청원권의 대상은 행정부가 아니라 의회이므로 의회에 대한 청원은 권한 있는 청원으로서 법적 안정성을 가지고 정책을 집행하고 행정부를 견제할 수 있다. 따라서 법적 근거가 있는 의회의 청원제도를 적극적으로 활용한다면 사문화되어있는 청원권을 실질화 할 수 있는 방안이 될 것이다.
청원제도는 대의민주주의 기구인 의회가 시민과 소통하고 그 목소리를 공공의사결정에 반영할 수 있는 제도로서, 대의제민주주의가 갖고 있는 한계를 극복하고 직접민주주의를 실현을 이룰 수 있다는 점에서 중요한 의의가 있다. 그럼에도 현재 청원제도에 대한 국민들의 관심과 참여가 저조할 뿐만 아니라 제도 및 운영상의 문제도 있어 제대로 활용되지 못하고 있다.
이러한 문제를 해결하기 위해서는 국민들이 청원제도를 적극적으로 활용할 수 있도록 제도개선이 필요하다. 그 중에서도 청원제도의 접근성을 높여주는 방안으로 대두되고 있는 것이 온라인상의 ‘전자청원제도’이다. 의회를 통한 청원은 반드시 의원의 소개가 필요하고 서면으로만 청원서를 제출해야 하는 등 절차가 엄격한 반면 온라인을 통한 전자청원은 접근이 용이하므로 국회 및 지방의회에 전자청원제도를 도입한다면 청원제도를 활성화시킬 수 있을 것이다.
새로운 제도인 전자청원제도를 도입하여 접근성을 강화하는 것과 별개로 현재 의회에 접수된 청원이 제대로 심사 및 처리될 수 있도록 하는 것도 중요하다. 이를 위해 청원을 전문적으로 심사할 수 있는 청원위원회를 설치하고 규정이 불명확한 청원심사 규정을 보완하는 것이 필요하다. 또한 처리된 청원의 결과통지 범위를 확대하고 청원심사결과에 대한 정부의 구속력을 강화하는 등의 청원의 사후조치에 대한 보완도 이루어져야 한다.

The right to petition is a right to state one’s own opinions or hopes towards a state institution, which is a basic human right guaranteed by the Constitution. In the past, when judicial means of protection of rights were not maintained, the right to petition played an important role as a means to remedy individuals’ rights violated by the government. However, in the modern times, as means of protection of rights are subdivided and developed, the role of the right to petition is decreasing gradually.
At this point, what was newly established in 2017 meeting the demands of the Koreans to realize direct democracy is the ‘National Petition’ at the Blue House. For the National Petition, in principle, a responsible person concerned such as a presidential secretary or a minister gives a response within 30 days after a petition is recommended by over 200 thousand persons during a period of 30 days among those petitions posted on the BBS (bulletin board system) within the official website of the Blue House. Since Koreans can post an opinion on a governmental policy and receive a direct response from a responsible person concerned, the National Petition is very popular in Korea.
However, the ‘National Petition’ is a petition to the administration with no legal grounds. In principle, a petition’s target is not the administration but the National Assembly. Thus, a petition to the National Assembly is an authorized petition that can have legal stability to execute policies and check the administration. Therefore, if the petition system of the National Assembly is actively used with legal grounds, it will serve as a way to realize the right to petition which is proved to be a dead letter.
The petition system enables the National Assembly, which is an institution of representative democracy, to communicate with citizens and reflect the citizens’ voices in making decisions on public affairs. It has an important significance that it can overcome the limitations of the representative democracy and realize the direct democracy. Nonetheless, currently Koreans have poor interest and participation in the petition system and there are problems in the system and its operation, so it is not properly used.
To settle this issue, the system needs to be improved to allow Koreans to actively use it. In this connection, the ‘E-petition System’ is emerging as a plan to increase the accessibility of the petition system. A petition through the National Assembly has strict procedures including a requirement of introduction by an Assembly member and submission of a petition only in writings. But, the E-petition is easily accessible. Thus, if it is introduced in the National Assembly and the local assembly, it will be able to revitalize the petition system.
In addition to the strengthening of accessibility by introducing the E-petition System, which is a new one, it is also important to have those petitions currently received by the National Assembly properly examined and processed. To this end, it is necessary to establish a Committee on Public Petitions, which is able to professionally examine petitions, and to clarify the unclear regulations on examination of petitions. In addition, post-petition actions for petitions need also to be improved to expand the scope of the notification of results of processed petitions and to reinforce the binding force of the government for the results of examination of petitions.

제1장 서론 1
제1절 연구 배경과 목적 1
제2절 연구 범위와 방법 3
제2장 청원권의 이론적 고찰 5
제1절 청원권의 의의와 헌법적 근거 5
Ⅰ. 청원권의 의의 5
Ⅱ. 청원권의 헌법적 근거 6
제2절 청원권의 연혁 6
Ⅰ. 일반적 연혁 7
Ⅱ. 우리나라 연혁 8
제3절 청원권의 헌법적 기능 11
Ⅰ. 국가기관의 의사결정 참여 수단 11
Ⅱ. 국민과 국가 간의 유대 지속·강화 수단 12
Ⅲ. 정부 통제 수단 13
Ⅳ. 비정상적인 권리구제 수단 13
제4절 청원권의 법적 성격 15
Ⅰ. 학설 15
Ⅱ. 판례 19
제5절 청원권의 주체 20
Ⅰ. 청원권의 주체 20
Ⅱ. 청원권의 객체 23
제6절 청원권의 내용 23
Ⅰ. 청원사항과 청원금지사항 23
Ⅱ. 청원의 방법과 절차 25
Ⅲ. 청원의 심사의무 및 결과통지의무 27
Ⅳ. 청원처리에 대한 법적 구제 29
제7절. 청원권 제한과 한계 30
Ⅰ. 청원권 제한 30
Ⅱ. 청원권 제한의 한계 31
제3장 우리나라 청원제도의 현황과 문제점 33
제1절 국회 청원제도 33
Ⅰ. 국회의 청원 처리 절차 33
Ⅱ. 국회의 청원 현황 43
제2절 지방의회 청원제도 51
Ⅰ. 지방의회의 청원 처리 절차 51
Ⅱ. 지방의회의 청원 현황 58
제3절 청원제도의 문제점 62
Ⅰ. 국회 청원제도의 문제점 62
Ⅱ. 지방의회 청원제도의 문제점 66
제4장 외국의 입법례 69
제1절 영국의 청원제도 69
Ⅰ. 법적근거와 내용 69
Ⅱ. 청원방법과 절차 71
Ⅲ. 영국의 전자청원제도 76
제2절 스코틀랜드의 청원제도 79
Ⅰ. 법적근거와 내용 79
Ⅱ. 청원방법과 절차 80
Ⅲ. 스코틀랜드의 전자청원제도 83
제3절 미국의 청원제도 86
Ⅰ. 법적근거와 내용 86
Ⅱ. 청원방법과 절차 87
Ⅲ. 미국의 전자청원제도 90
제4절 일본의 청원제도 92
Ⅰ. 법적근거와 내용 92
Ⅱ. 청원 처리 절차 94
제5장 우리나라 청원권의 실질화 방안 100
제1절 청원의 접근성 강화 방안 100
Ⅰ. 전자청원제도의 도입근거 100
Ⅱ. 전자청원제도 도입모델 102
제2절 청원의 심사 및 처리 제고방안 103
Ⅰ. 청원위원회 설치 104
Ⅱ. 청원심사 규정의 보완 105
제3절 청원의 사후조치 보완 106
Ⅰ. 청원의 결과통지 범위 확대 106
Ⅱ. 청원심사결과에 대한 정부의 구속력 강화 107
제6장 결론 109

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