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논문 기본 정보
- 자료유형
- 학위논문
- 저자정보
- 지도교수
- 오승렬
- 발행연도
- 2021
- 저작권
- 한국외국어대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
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중국이 1979년 개혁·개방 이후 시장경제 기제를 도입하여 괄목할만한 경제성장과 함께 시장경제로 성공적으로 이행되고 있다는 평가에도 불구하고 2016년 WTO에서 미국과 유럽연합은 중국경제는 정부의 시장개입으로 인한 중대한 왜곡이 존재하기 때문에 중국의 시장경제지위 인정을 거부하였다. 서구 학계에서 체제전환기 중국경제의 구조적 문제들로 지적하는 정부의 시장 개입, 핵심 산업에서 국유기업이 가지는 독점적 산업구조, 환경문제, 공공재 공급 구조의 비효율성 등은 불충분한 시장화로 인해 야기된 것이며, 중국이 시장경제 체제로 이행하기 위해서는 제품 가격, 기업 의사결정, 환율 등이 정부의 간섭을 받지 않고 시장의 수요와 공급에 따라 움직이는 시장경제체제로 이행되어야한다라고 주장한다.
그러나 중국경제가 가지는 비효율성이 위의 주장처럼 단순한 시장화의 진척으로만 해결될 것인가 하는 데는 의문이 든다. 따라서 본 논문에서는 중국 사회주의 시장경제의 구조적인 문제들이 단순히 시장의 불충분한 발전 때문이라는 선행연구의 논리를 넘어 중국의 제도, 정책, 교육의 위계질서에 의한 정부실패의 배경요인이 불완전한 중국의 시장 작동기제와 결합하여 생긴 근본적인 문제임을 밝히고자 하였다.
연구는 크게 5부분으로 나누어 진행되었다.
첫째, 제도, 정책, 교육 위계질서를 해석하기 위한 이론적 검토를 하였다. 먼저 근대경제학에서 제도와 정책, 그리고 경제교육의 관계를 살펴보았다. 다음으로 경제학에서 ‘시장실패’와 ‘정부실패’에 대한 개념과 중국의 시장화 수준에 대한 평가 및 중국경제의 구조적 문제에 대한 중국 내부 여러 사조의 상반된 주장과 중국경제의 현황을 검토하였다. 마지막으로 ‘중국모델’에 관한 논쟁들을 요약 정리하였다. 둘째, 중국 사회주의 시장경제의 제도적 특성에 대해 살펴보았다. 중국제도의 역사적 지속성과 위계질서가 어떻게 당·국가 체제로 계승되었는지 살펴 본 후 중국공산당 중심의 의사결정 구조에 따른 정책결정과 내용이 어떻게 법과 규범(협의의 제도)로 뒷받침되었는지 분석하였다. 또한 중국정부의 과도한 경제 개입이 어떻게 정부실패의 구조적 요인으로 나타나는지 분석하였다. 셋째, 중국 사회주의 시장경제의 경제정책 특징을 살펴보았다. 시기에 따라 달라지는 경제정책의 내용 변화 및 공산당중심의 정책 형성 기제와 시장의 성격으로 인해 중국 경제정책과 시장경제가 가지는 한계에 대해 분석하였다. 넷째, 중국 경제교육 체계와 내용에 대한 분석이다. 중국 당·국가 체제에서 정책 확산 기제로 작용하는 당교(?校)의 역할을 살펴보고, 중국의 경제교육이 가지는 연역적 체계와 시기별 정책을 합리화하는 개념과 논리가 어떻게 경제교육 내용으로 구성되는지 분석하였다. 마지막으로 앞에서의 논의들을 종합하여 중국 사회주의 시장경제에서 제도, 정책, 교육의 상관관계를 분석하고, 이를 서구 시장경제와 비교하여 중국 사회주의 시장경제에서의 제도, 정책, 교육의 위계질서에 대한 종합적인 결론을 도출하였다.
연구결과는 다음과 같다.
근대경제학에서 서구의 시장경제는 문화 역사적으로 형성된 제도의 산물이다. 경제교육은 정부나 정당 등의 정치권력이 정책 방향에 따라 변화시킬 수 없는 시장경제의 기본 원리와 경제 주체의 행위 기준에 대한 내용을 담고 있다. 이는 교육을 통해 개인의 가치판단에 개입하여 행위로 나타난다. 서구의 시장경제의 기본 원리와 경제 주체의 행위 기준은 서구 사회에서 개인 간의 합의의 결과물로 서구의 제도적 환경 속에서 구조화되고, 역사적으로 축적된 거시적 차원에서의 제도적 틀이다. 정책은 시장제도의 범위 내에서 거시 경제적 미세조정이 필요한 최소한의 범위에 그친다. 이를 반영한 시장경제교육은 보편적인 시민가치 규범에 의한 ‘보이지 않는 손’의 효율성과 개인 행위 및 이성적 선택을 주 내용으로 한다. 또한 시장주체인 개인이 시장경제체제를 유지하는데 필요한 도덕적·문화적 태도와 자질의 정립을 요구한다. 따라서 서구의 시장제도에서 제도, 정책, 교육은 “제도 → 교육 → 정책”의 ‘영향’의 방향을 가지며, 제도는 불가역적(不可逆的)이다.
중국경제의 구조적 문제들의 해결에 있어서 서구와 중국의 입장은 엇갈리고 있고, 중국 내부에서도 여러 사조의 입장이 혼재되어 있다. 서구의 담론은 중국의 경제성장이 ‘중국모델’이 아닌 ‘워싱턴 컨센서스’에 기반한 시장주의 정책과 서구 중심의 세계경제로의 편입에 있다고 주장한다. 이에 반해 중국은 ‘중국모델’은 서구의 경험과는 다른 중국식 경제발전모델이며, 중국공산당이 경제성장의 필요조건인 정치적·사회적 안정을 확보하면서 전략성 산업과 자원의 통제를 통한 광범위한 시장개입으로 경제발전을 주도하였다고 주장한다.
중국 경제의 제도적 특징은 마르크스의 ‘아시아적 생산양식’과 진관타오와 류칭펑의 ‘초안정구조’로 논하고 있는 선행연구에 따르면, 중국 사회는 중국 문화의 유가 종법 질서와 유가이념, 소농경제구조를 주요 요소로 주기적인 붕괴를 통해서 자체의 안정을 유지하였다. 이천 여 년 동안 유지된 중국의 봉건 사회구조에서 이데올로기 구조와 사회 경제구조는 정치 구조의 강력한 지배하에 있었다. 중국 경제제도의 역사적 지속성 속에서 형성된 중국의 당·국가 체제에서 공산당은 정책결정 절차의 제도화나 정책에 대한 검증장치가 결여된 채 내부 조정과 타협, 합의에 의존하여 당 중앙과 국무원이 결정권을 행사한다. 중국의 당·국가 체제에서 공산당의 시기별 정책과 정책내용의 변화는 경제정책 상위의 헌법 개정과 경제법제도로 나타난다. 중국경제가 당·국가 체제라는 정치구조와 결합되어 나타나는 정부실패로는 국유기업의 독점, 환경파괴와 같은 외부성, 사회보장제도의 왜곡 등이 있다.
중국 사회주의 시장경제의 경제정책 특징을 살펴보면, 1) 실험적 정책(1979~1991) 시기 ‘선부론’에 의한 점진적 개혁·개방은 도시와 농촌 간, 지역 간 발전 불균형과 소득격차 형성의 주요 요인이 된다. 2) 법·제도 변화에 의한 개혁·개방(1992~2000) 시기는 국가 거시경제 조정의 자원배분에 있어서 시장의 기초적인 역할이 명시되고, ‘회사법’, 1994년 분세제, 환율제도, 국유기업 개혁 등 시장화가 빠르게 진전된다. 그러나 분권화에 따른 지방정부 간의 지나친 경쟁은 행정독점, 지방보호주의, 시장분할, 환경오염 등의 주요 요인이 된다. 3) 세계화(2000 WTO 가입~) 시기는 2001년 중국의 WTO 가입으로 세계 생산 분업구조에 편입되었고, 이에 따른 시장화의 진전은 중국경제의 고속성장으로 이어진다. 그러나 중국의 주된 기술추격 전략이었던 시장과 기술 교환 정책이 당초 기대했던 수준에 도달하지 못하자 국유기업의 대형화로 나타나고 있고, 도시와 농촌 간, 지역 간 경제 불균형과 양극화의 고착화 및 미흡한 사회보장제도는 전체 가계의 저축률을 높이는 등의 소비 확대 제약요인으로 작용하고 있다. 또한 대외수요 변화에 대한 취약성과 과잉투자로 인한 비효율성을 야기했다.
중국의 경제정책 결정 기제와 집행의 핵심은 당·정 구조와 헌정구조의 유기적인 결합에 있고, 당·정구조가 주도하고 있다. 기본적으로 정책결정의 주체는 관(官)이며, 최고위급 정책결정은 중앙정치국 혹은 전국인민대표대회 상무위원회를 중심으로 이루어진다. 경제사회개혁과 관련한 중요 정책결정 혹은 부처업무는 중앙경제공작회의 혹은 중앙정치국 회의에서 토론을 거쳐 결정된다. 따라서 개혁·개방 이후 당의 결정에 따른 경제정책 목표와 경제정책은 경제의 방향성과 변혁을 결정하였고, 지도부의 성격이나 당 내 이해관계에 따라 정책방향과 수단의 부침이 거듭되었다. 정부의 정책을 중심으로 한 거시경제 조정은 법제도적 기반이 미약하고, 재정정책과 화폐정책 사용의 한계를 가진다. 또한 도시와 농촌, 지역, 계층 간의 소득격차, 불평등 및 사회보장제도 격차 등은 중국 시장경제의 소비 확대 제한요인으로 작용하고 있다.
개혁·개방 이후 중국공산당은 집권능력을 강화하고, 당의 정책목표인 “경제건설을 중심으로 한 사회주의 현대화”를 달성하기 위해 사상성이 투철하면서도 전문지식과 능력을 갖춘 정치 엘리트의 선발과 통합, 양성이 필요했다. 이를 위해 정치 엘리트 교육이 이루어지는 당교 교육을 체계화, 제도화한다. 정치 엘리트 교육의 주요 목적이 당의 정책을 위에서 아래로 전달하고 전파하는 데 있기 때문에 교육은 국가 정책을 뒷받침하기 위한 보조적 역할을 담당하며, 교육내용은 시기별 당 차원의 정책 및 개혁 내용으로 구성된다.
중국은 당교 교육을 통해 당 내 엘리트의 인적·조직적 쇄신은 물론 간부 교육을 통해 당에 대한 일치된 인지방식과 가치관으로 사회를 통합하여 하향식 주입과 동원이 가능하게 한다. 특히 단계별·직급별 학습, 재학습, 학습의 지속적인 과정은 당 중앙의 주요 정책결정과 관련한 국정 이념과 주요 정책에 대한 인식과 일치하게 하고, 당의 국정통치력을 강화와 국가전략 목표에 따른 정책의 실행을 가능하게 한다.
중국 교육이 가지는 연역적 체계는 경제교육 내용에 있어서도 중국의 시기별 지도부의 정책과 이념 변화에 따라 교육과정을 개정하고 그 내용을 반영한다. 이와 같은 결과는 중국 고등학교 경제 교과서에서 「사상정치 1」에서 나타나는 주요 텍스트 빈도 분석에서도 유사하게 나타난다. 1983~2016년 시기별 주요 텍스트 빈도 분석의 결과를 살펴보면, 1983~2016년 중국 경제 교과서에서 전 시기를 통틀어 가장 강조된 내용은 ‘경제’, ‘사회’, ‘생산’, ‘발전’으로 ‘분배’, ‘균형’보다 우선시된다. 특히 ‘국가’는 전 시기를 통틀어 주요 키워드로 나타난다. 이와 같이 중국에서 경제교육은 당의 정책에 대한 무오류성만을 학습할 뿐 시장경제에 대한 가치교육을 수행하지 않고 있어 경제행위 주체에 대한 경제교육의 한계를 가진다.
상술한 결과들을 종합해 볼 때, 역사 문화로 형성된 중국의 제도적 특징은 제도, 정책, 교육의 위계는 “정책 → 제도 → 교육”의 ‘영향’ 방향을 가진다. 즉, 중국의 역사 문화가 형성한 제도의 특징에 따라 국가 권력이 지향하는 정치 이념에 따라 정책이 형성되고, 이에 의해 다시 경제정책 우위에 의한 법제도의 변화가 이루어지며, 이를 위한 교육의 내용이 바뀌는 위계적 질서를 가진다. 중국의 제도와 정책, 교육이 가지는 위계적 특징은 국가주도의 경제체제를 형성하고 있으며, 정부실패의 구조적 요인이 되고 있다. 또한 이는 아직은 과도한 국가 개입에 의해 불안정한 양상을 보이고 있는 중국의 시장경제와 결합하여 정부실패 현상으로 연결되고 있다. 이는 중국 제도에 내재된 제도, 정책, 교육의 위계질서의 문제이기 때문에 중국의 구조적인 문제들은 단순히 시장화의 진전만으로 해결되기 어렵다.
Despite the view that China was successfully turning into a market economy after it had adopted market economy mechanism following the reform and opening of 1979, the United States and the European Union denied the country the market economy status at the WTO based on the rationale that its economy was seriously distorted due to its government’s intervention. The Western academic circle attributes the structural problems of the Chinese economy such as the state’s market intervention, monopolistic position of state-owned enterprises in key industries, environmental problems and inefficient supply structure of public goods, to the country’s incomplete transition to market economy, and argues that for China to turn into a full market economy, prices of goods, corporate decision-making and foreign exchanges, among others, should be free from the state’s control and be left to follow the law of supply and demand. It is doubtful, however, that the inefficiency in the Chinese economy will be resolved simply by the country’s full transition to market economy as they argue. Therefore, this paper seeks to demonstrate that the structural issues in China’s socialist market economy are not only attributable to insufficient development of market, but also to the government failure caused by the hierarchy among institutions, policies, and education. This study is largely divided in five parts.
In the first part, theoretical review is provided to understand the hierarchy among China’s institutions, policies, and education. The relationship between institution, policy, and economy education in the modern economics is analyzed. Also analyzed are the concepts of ‘market failure’ and ‘government failure’ in economics, assessments on the level of market development in China, mixed views within China over its economy’s structural issues, and the state of China’s economy. In addition, different arguments on ‘Chinese Model’ are summarized. The second part of the study addresses the institutional characteristics of China’s socialist market economy. It first looks into how the historic continuity and hierarchy of China’s institutions were succeeded by the system of party and state, and then analyzes how the policies generated in the decision making structure dominated by the Chinese Communist Party were supported by laws and norms (system of consultation). It also discusses how excessive economic intervention by the state led to structural factors of government failure. The third part discusses the characteristics of economic policies in China’s socialist market economy. It also looks into how economic policies have changed over time, the policy making mechanism led by the Communist Party, and limitations of China’s economic policies and market economy caused by the nature of the market. In the forth part, China’s economic education system and what is taught under it are discussed. It analyzes the role of ‘party schools’ in spreading policies within China’s party-state system, the deductive structure of China’s economy education, and how the concepts and logics that rationalize the policies of different periods are addressed in economy education. The final section wraps up what is discussed earlier, analyzes the correlation among institutions, policies and education in China’s socialist market economy, and compares it with that of Western market economy before making a general conclusion over the hierarchy of institutions, policies, and education in China’s socialist market economy.
The findings of the study are as follows. The Western market economy is the product of institutions that have been shaped by culture and history. Its economy education teaches the fundamental principles of market economy and the acts of economic players which can’t be altered by the policy direction of a political power such as the state or a party. Such education affects an individual’s judgment, which is then expressed in acts. The fundamental principles and acts of economic players in the Western market economy are the outcome of agreement amongst individuals. They form institutional framework which has been structured within the Western institutional environment and built over history. A policy in the Western market economy makes only minimum macroeconomic fine-tuning within the boundary of market mechanism. In the same vein, its market economy education discusses the efficiency of ‘invisible hand’ and the acts and rational choice of individuals that are guided by universal civil values and norms. It also aims to help individuals who are market players build moral and cultural attitudes and traits that are necessary to sustain market economy system. Therefore, in the Western market system, the direction of influence is from institutions to education and to policies, and institutions are irreversable.
When it comes to resolving structural issues of the Chinese economy, the West and China have different opinions, and even within China, mixed views co-exist. The West argues that China’s economic growth depends on market-oriented policies based on ‘Washington Consensus’ not ‘Chinese Model,’ and on integration into the West-led world economy. On the contrary, China claims that Chinese Model is a Chinese-style economic development model developed based on its own experience, and that the Chinese Communist Party led economic development by ensuring political and social stability which is essential to economic growth while intervening in market at a broad level through strategic industry designation and resource control.
According to previous studies that discuss the characteristics of China’s economic system with Marx’s ‘Asiatic mode of production’ and ‘super-stable structure’ of Jin Guan Tao and Liu Qing Feng, the Chinese society, whose main factors include Confucian orders and philosophy and peasant economic system, maintained stability through periodic collapse. In the Chinese feudal society which lasted for about two millenia, ideological and socioeconomic structures were strictly controlled by politics. Within China’s state-party system which was formed amid historic continuity of China’s economic system, the Communist Party, especially the Central Committee and the State Council, makes decisions based on internal discussion,
compromise, and agreement, and their policy-making procedures or policies they decide are not properly checked. Under China’s state-party system, policies that the Communist Party made for different periods has led to constitutional amendment and economic laws. The examples of government failure caused by combination of China’s economy and state-party political system include monopoly of state-owned enterprises, externality such as environmental degradation, and distortion of social security system.
The economic policies of the Chinese socialist market economy can be grouped into three periods. The first period is from 1979 to 1991 during which experimental policies were implemented. During this time, gradual reform and opening based on the ‘Wealth First’ theory became a key contributor to development- and income-gaps between urban and agricultural areas and between different regions. The second period is between 1992 and 2000 when legal and institutional changes brought in reform and opening. During this period, the basic role of the market in resource distribution as part of the nation’s macroeconomic adjustment was stipulated in law, the Corporation Law was enacted, the tax distribution system was introduced in 1994, and foreign exchange system and state-owned enterprises were reformed. However, excessive competition among local governments caused by the decentralization resulted in side effects such as administrative monopoly, local protectionism, market allocation, and environmental pollution. The third period is from 2001 when China joined the WTO. With the entrance to the WTO, China could join the global supply chain, which fueled rapid growth of its economy. However, as China’s strategy to secure advanced technologies in return for opening its market fails to meet its expectation, state-owned enterprises are getting bigger, while chronic economic disparity between urban and agricultural areas and between different regions, together with poor social security system, leads to higher household savings, curbing consumption. China has become vulnerable to change in overseas demand and excessive investment has resulted in inefficiency.
The decision and implementation of China’s economic policies are highly influenced by the organic ties between party-state structure and constitutional structure and led by party-state structure. Basically, policies are determined by the government, while the highest-level policies are primarily decided by the Central Committee of the Communist Party of China (CCCPC) and the Standing Committee of the National People’s Congress. Important policies or decisions related to socioeconomic reform are discussed and determined by either China Central Economic Work Conference or CCCPC. Therefore, economic policies and their goals determined by the Communist Party dictated the direction and path of the economy, and the direction and the means of economic policies changed depending on the nature of the party leadership and intra-party interests. The macroeconomic adjustment based on government policies lack legal and institutional grounds and has limitation in employing fiscal and monetary policies. In addition, the income disparity between urban and agricultural areas and between different regions and classes, inequality, and gap in social security system work as restraining vibrant consumption.
After the reform and opening, the Chinese Communist Party needed to recruit and cultivate political elites who are ideologically committed and have professional knowledge and skills in order to strengthen its ruling power and achieve its policy goal of ‘socialist modernization through economic development.’ To this end, it made more systematic and institutionalized party schools where political elites are educated. As the key purpose of educating political elites lies in spreading the party’s policy from top to bottom, the education played a complimentary role to back up national policies and the education content was composed of the policies and reforms determined by the party for different periods.
Through party school education, China seeks for human and organizational revamp among the party’s elites, and by educating the party’s senior members, it also seeks to integrate the party-consistent perspective and value system into the society to achieve top-to-bottom injection of ideas and resource mobilization. Among others, the continuous process of step-wise and rank-specific learning, re-learning, and learning builds identification with the state philosophy and the ideas behind major policies of the Party, reinforces the Party’s administrative power, and enables the implementation of the policies that are aligned with national strategy and objective.
The deductive education structure of China leads to an economy education which is revised according to the policies and ideology upheld by the leadership. This is proven by the analysis of the appearance of key words in an economy textbook for Chinese high schools. The analysis was done for the period between 1983 and 2016. The most highlighted words in the Chinese economy textbook throughout the whole period were ‘economy,’ ‘society,’ and ‘development,’ which appeared more frequently than the words ‘distribution’ and ‘balance.’ Among others, the word ‘nation’ is the most important key word throughout the period. This indicates that China’s economy education only teaches non-fallacy of the Party’s policies, not the values of market economy, and thus teaches only limited knowledge on economic actors.
To summarize, the characteristic of China’s system which was formed over time and affected by culture is that the direction of influence flows from policy to institution and to education. In other words, due to the characteristic of China’s system built and affected by its history and culture, policies are formed following the political ideology pursued by the state authority, those policies reshape laws and institutions, then education content is revised to support them. Such hierarchy among institutions, policies and education upholds the state-driven economic system and is one of structural factors causing government failure. In addition, combined with China’s market economy which is still unstable due to excessive state intervention, it leads to government failure. This is the matter of hierarchy between policies, institutions and education that is embedded in China’s system, so the structural issues in China’ economy can’t be resolved simply by further advancement of market.
그러나 중국경제가 가지는 비효율성이 위의 주장처럼 단순한 시장화의 진척으로만 해결될 것인가 하는 데는 의문이 든다. 따라서 본 논문에서는 중국 사회주의 시장경제의 구조적인 문제들이 단순히 시장의 불충분한 발전 때문이라는 선행연구의 논리를 넘어 중국의 제도, 정책, 교육의 위계질서에 의한 정부실패의 배경요인이 불완전한 중국의 시장 작동기제와 결합하여 생긴 근본적인 문제임을 밝히고자 하였다.
연구는 크게 5부분으로 나누어 진행되었다.
첫째, 제도, 정책, 교육 위계질서를 해석하기 위한 이론적 검토를 하였다. 먼저 근대경제학에서 제도와 정책, 그리고 경제교육의 관계를 살펴보았다. 다음으로 경제학에서 ‘시장실패’와 ‘정부실패’에 대한 개념과 중국의 시장화 수준에 대한 평가 및 중국경제의 구조적 문제에 대한 중국 내부 여러 사조의 상반된 주장과 중국경제의 현황을 검토하였다. 마지막으로 ‘중국모델’에 관한 논쟁들을 요약 정리하였다. 둘째, 중국 사회주의 시장경제의 제도적 특성에 대해 살펴보았다. 중국제도의 역사적 지속성과 위계질서가 어떻게 당·국가 체제로 계승되었는지 살펴 본 후 중국공산당 중심의 의사결정 구조에 따른 정책결정과 내용이 어떻게 법과 규범(협의의 제도)로 뒷받침되었는지 분석하였다. 또한 중국정부의 과도한 경제 개입이 어떻게 정부실패의 구조적 요인으로 나타나는지 분석하였다. 셋째, 중국 사회주의 시장경제의 경제정책 특징을 살펴보았다. 시기에 따라 달라지는 경제정책의 내용 변화 및 공산당중심의 정책 형성 기제와 시장의 성격으로 인해 중국 경제정책과 시장경제가 가지는 한계에 대해 분석하였다. 넷째, 중국 경제교육 체계와 내용에 대한 분석이다. 중국 당·국가 체제에서 정책 확산 기제로 작용하는 당교(?校)의 역할을 살펴보고, 중국의 경제교육이 가지는 연역적 체계와 시기별 정책을 합리화하는 개념과 논리가 어떻게 경제교육 내용으로 구성되는지 분석하였다. 마지막으로 앞에서의 논의들을 종합하여 중국 사회주의 시장경제에서 제도, 정책, 교육의 상관관계를 분석하고, 이를 서구 시장경제와 비교하여 중국 사회주의 시장경제에서의 제도, 정책, 교육의 위계질서에 대한 종합적인 결론을 도출하였다.
연구결과는 다음과 같다.
근대경제학에서 서구의 시장경제는 문화 역사적으로 형성된 제도의 산물이다. 경제교육은 정부나 정당 등의 정치권력이 정책 방향에 따라 변화시킬 수 없는 시장경제의 기본 원리와 경제 주체의 행위 기준에 대한 내용을 담고 있다. 이는 교육을 통해 개인의 가치판단에 개입하여 행위로 나타난다. 서구의 시장경제의 기본 원리와 경제 주체의 행위 기준은 서구 사회에서 개인 간의 합의의 결과물로 서구의 제도적 환경 속에서 구조화되고, 역사적으로 축적된 거시적 차원에서의 제도적 틀이다. 정책은 시장제도의 범위 내에서 거시 경제적 미세조정이 필요한 최소한의 범위에 그친다. 이를 반영한 시장경제교육은 보편적인 시민가치 규범에 의한 ‘보이지 않는 손’의 효율성과 개인 행위 및 이성적 선택을 주 내용으로 한다. 또한 시장주체인 개인이 시장경제체제를 유지하는데 필요한 도덕적·문화적 태도와 자질의 정립을 요구한다. 따라서 서구의 시장제도에서 제도, 정책, 교육은 “제도 → 교육 → 정책”의 ‘영향’의 방향을 가지며, 제도는 불가역적(不可逆的)이다.
중국경제의 구조적 문제들의 해결에 있어서 서구와 중국의 입장은 엇갈리고 있고, 중국 내부에서도 여러 사조의 입장이 혼재되어 있다. 서구의 담론은 중국의 경제성장이 ‘중국모델’이 아닌 ‘워싱턴 컨센서스’에 기반한 시장주의 정책과 서구 중심의 세계경제로의 편입에 있다고 주장한다. 이에 반해 중국은 ‘중국모델’은 서구의 경험과는 다른 중국식 경제발전모델이며, 중국공산당이 경제성장의 필요조건인 정치적·사회적 안정을 확보하면서 전략성 산업과 자원의 통제를 통한 광범위한 시장개입으로 경제발전을 주도하였다고 주장한다.
중국 경제의 제도적 특징은 마르크스의 ‘아시아적 생산양식’과 진관타오와 류칭펑의 ‘초안정구조’로 논하고 있는 선행연구에 따르면, 중국 사회는 중국 문화의 유가 종법 질서와 유가이념, 소농경제구조를 주요 요소로 주기적인 붕괴를 통해서 자체의 안정을 유지하였다. 이천 여 년 동안 유지된 중국의 봉건 사회구조에서 이데올로기 구조와 사회 경제구조는 정치 구조의 강력한 지배하에 있었다. 중국 경제제도의 역사적 지속성 속에서 형성된 중국의 당·국가 체제에서 공산당은 정책결정 절차의 제도화나 정책에 대한 검증장치가 결여된 채 내부 조정과 타협, 합의에 의존하여 당 중앙과 국무원이 결정권을 행사한다. 중국의 당·국가 체제에서 공산당의 시기별 정책과 정책내용의 변화는 경제정책 상위의 헌법 개정과 경제법제도로 나타난다. 중국경제가 당·국가 체제라는 정치구조와 결합되어 나타나는 정부실패로는 국유기업의 독점, 환경파괴와 같은 외부성, 사회보장제도의 왜곡 등이 있다.
중국 사회주의 시장경제의 경제정책 특징을 살펴보면, 1) 실험적 정책(1979~1991) 시기 ‘선부론’에 의한 점진적 개혁·개방은 도시와 농촌 간, 지역 간 발전 불균형과 소득격차 형성의 주요 요인이 된다. 2) 법·제도 변화에 의한 개혁·개방(1992~2000) 시기는 국가 거시경제 조정의 자원배분에 있어서 시장의 기초적인 역할이 명시되고, ‘회사법’, 1994년 분세제, 환율제도, 국유기업 개혁 등 시장화가 빠르게 진전된다. 그러나 분권화에 따른 지방정부 간의 지나친 경쟁은 행정독점, 지방보호주의, 시장분할, 환경오염 등의 주요 요인이 된다. 3) 세계화(2000 WTO 가입~) 시기는 2001년 중국의 WTO 가입으로 세계 생산 분업구조에 편입되었고, 이에 따른 시장화의 진전은 중국경제의 고속성장으로 이어진다. 그러나 중국의 주된 기술추격 전략이었던 시장과 기술 교환 정책이 당초 기대했던 수준에 도달하지 못하자 국유기업의 대형화로 나타나고 있고, 도시와 농촌 간, 지역 간 경제 불균형과 양극화의 고착화 및 미흡한 사회보장제도는 전체 가계의 저축률을 높이는 등의 소비 확대 제약요인으로 작용하고 있다. 또한 대외수요 변화에 대한 취약성과 과잉투자로 인한 비효율성을 야기했다.
중국의 경제정책 결정 기제와 집행의 핵심은 당·정 구조와 헌정구조의 유기적인 결합에 있고, 당·정구조가 주도하고 있다. 기본적으로 정책결정의 주체는 관(官)이며, 최고위급 정책결정은 중앙정치국 혹은 전국인민대표대회 상무위원회를 중심으로 이루어진다. 경제사회개혁과 관련한 중요 정책결정 혹은 부처업무는 중앙경제공작회의 혹은 중앙정치국 회의에서 토론을 거쳐 결정된다. 따라서 개혁·개방 이후 당의 결정에 따른 경제정책 목표와 경제정책은 경제의 방향성과 변혁을 결정하였고, 지도부의 성격이나 당 내 이해관계에 따라 정책방향과 수단의 부침이 거듭되었다. 정부의 정책을 중심으로 한 거시경제 조정은 법제도적 기반이 미약하고, 재정정책과 화폐정책 사용의 한계를 가진다. 또한 도시와 농촌, 지역, 계층 간의 소득격차, 불평등 및 사회보장제도 격차 등은 중국 시장경제의 소비 확대 제한요인으로 작용하고 있다.
개혁·개방 이후 중국공산당은 집권능력을 강화하고, 당의 정책목표인 “경제건설을 중심으로 한 사회주의 현대화”를 달성하기 위해 사상성이 투철하면서도 전문지식과 능력을 갖춘 정치 엘리트의 선발과 통합, 양성이 필요했다. 이를 위해 정치 엘리트 교육이 이루어지는 당교 교육을 체계화, 제도화한다. 정치 엘리트 교육의 주요 목적이 당의 정책을 위에서 아래로 전달하고 전파하는 데 있기 때문에 교육은 국가 정책을 뒷받침하기 위한 보조적 역할을 담당하며, 교육내용은 시기별 당 차원의 정책 및 개혁 내용으로 구성된다.
중국은 당교 교육을 통해 당 내 엘리트의 인적·조직적 쇄신은 물론 간부 교육을 통해 당에 대한 일치된 인지방식과 가치관으로 사회를 통합하여 하향식 주입과 동원이 가능하게 한다. 특히 단계별·직급별 학습, 재학습, 학습의 지속적인 과정은 당 중앙의 주요 정책결정과 관련한 국정 이념과 주요 정책에 대한 인식과 일치하게 하고, 당의 국정통치력을 강화와 국가전략 목표에 따른 정책의 실행을 가능하게 한다.
중국 교육이 가지는 연역적 체계는 경제교육 내용에 있어서도 중국의 시기별 지도부의 정책과 이념 변화에 따라 교육과정을 개정하고 그 내용을 반영한다. 이와 같은 결과는 중국 고등학교 경제 교과서에서 「사상정치 1」에서 나타나는 주요 텍스트 빈도 분석에서도 유사하게 나타난다. 1983~2016년 시기별 주요 텍스트 빈도 분석의 결과를 살펴보면, 1983~2016년 중국 경제 교과서에서 전 시기를 통틀어 가장 강조된 내용은 ‘경제’, ‘사회’, ‘생산’, ‘발전’으로 ‘분배’, ‘균형’보다 우선시된다. 특히 ‘국가’는 전 시기를 통틀어 주요 키워드로 나타난다. 이와 같이 중국에서 경제교육은 당의 정책에 대한 무오류성만을 학습할 뿐 시장경제에 대한 가치교육을 수행하지 않고 있어 경제행위 주체에 대한 경제교육의 한계를 가진다.
상술한 결과들을 종합해 볼 때, 역사 문화로 형성된 중국의 제도적 특징은 제도, 정책, 교육의 위계는 “정책 → 제도 → 교육”의 ‘영향’ 방향을 가진다. 즉, 중국의 역사 문화가 형성한 제도의 특징에 따라 국가 권력이 지향하는 정치 이념에 따라 정책이 형성되고, 이에 의해 다시 경제정책 우위에 의한 법제도의 변화가 이루어지며, 이를 위한 교육의 내용이 바뀌는 위계적 질서를 가진다. 중국의 제도와 정책, 교육이 가지는 위계적 특징은 국가주도의 경제체제를 형성하고 있으며, 정부실패의 구조적 요인이 되고 있다. 또한 이는 아직은 과도한 국가 개입에 의해 불안정한 양상을 보이고 있는 중국의 시장경제와 결합하여 정부실패 현상으로 연결되고 있다. 이는 중국 제도에 내재된 제도, 정책, 교육의 위계질서의 문제이기 때문에 중국의 구조적인 문제들은 단순히 시장화의 진전만으로 해결되기 어렵다.
Despite the view that China was successfully turning into a market economy after it had adopted market economy mechanism following the reform and opening of 1979, the United States and the European Union denied the country the market economy status at the WTO based on the rationale that its economy was seriously distorted due to its government’s intervention. The Western academic circle attributes the structural problems of the Chinese economy such as the state’s market intervention, monopolistic position of state-owned enterprises in key industries, environmental problems and inefficient supply structure of public goods, to the country’s incomplete transition to market economy, and argues that for China to turn into a full market economy, prices of goods, corporate decision-making and foreign exchanges, among others, should be free from the state’s control and be left to follow the law of supply and demand. It is doubtful, however, that the inefficiency in the Chinese economy will be resolved simply by the country’s full transition to market economy as they argue. Therefore, this paper seeks to demonstrate that the structural issues in China’s socialist market economy are not only attributable to insufficient development of market, but also to the government failure caused by the hierarchy among institutions, policies, and education. This study is largely divided in five parts.
In the first part, theoretical review is provided to understand the hierarchy among China’s institutions, policies, and education. The relationship between institution, policy, and economy education in the modern economics is analyzed. Also analyzed are the concepts of ‘market failure’ and ‘government failure’ in economics, assessments on the level of market development in China, mixed views within China over its economy’s structural issues, and the state of China’s economy. In addition, different arguments on ‘Chinese Model’ are summarized. The second part of the study addresses the institutional characteristics of China’s socialist market economy. It first looks into how the historic continuity and hierarchy of China’s institutions were succeeded by the system of party and state, and then analyzes how the policies generated in the decision making structure dominated by the Chinese Communist Party were supported by laws and norms (system of consultation). It also discusses how excessive economic intervention by the state led to structural factors of government failure. The third part discusses the characteristics of economic policies in China’s socialist market economy. It also looks into how economic policies have changed over time, the policy making mechanism led by the Communist Party, and limitations of China’s economic policies and market economy caused by the nature of the market. In the forth part, China’s economic education system and what is taught under it are discussed. It analyzes the role of ‘party schools’ in spreading policies within China’s party-state system, the deductive structure of China’s economy education, and how the concepts and logics that rationalize the policies of different periods are addressed in economy education. The final section wraps up what is discussed earlier, analyzes the correlation among institutions, policies and education in China’s socialist market economy, and compares it with that of Western market economy before making a general conclusion over the hierarchy of institutions, policies, and education in China’s socialist market economy.
The findings of the study are as follows. The Western market economy is the product of institutions that have been shaped by culture and history. Its economy education teaches the fundamental principles of market economy and the acts of economic players which can’t be altered by the policy direction of a political power such as the state or a party. Such education affects an individual’s judgment, which is then expressed in acts. The fundamental principles and acts of economic players in the Western market economy are the outcome of agreement amongst individuals. They form institutional framework which has been structured within the Western institutional environment and built over history. A policy in the Western market economy makes only minimum macroeconomic fine-tuning within the boundary of market mechanism. In the same vein, its market economy education discusses the efficiency of ‘invisible hand’ and the acts and rational choice of individuals that are guided by universal civil values and norms. It also aims to help individuals who are market players build moral and cultural attitudes and traits that are necessary to sustain market economy system. Therefore, in the Western market system, the direction of influence is from institutions to education and to policies, and institutions are irreversable.
When it comes to resolving structural issues of the Chinese economy, the West and China have different opinions, and even within China, mixed views co-exist. The West argues that China’s economic growth depends on market-oriented policies based on ‘Washington Consensus’ not ‘Chinese Model,’ and on integration into the West-led world economy. On the contrary, China claims that Chinese Model is a Chinese-style economic development model developed based on its own experience, and that the Chinese Communist Party led economic development by ensuring political and social stability which is essential to economic growth while intervening in market at a broad level through strategic industry designation and resource control.
According to previous studies that discuss the characteristics of China’s economic system with Marx’s ‘Asiatic mode of production’ and ‘super-stable structure’ of Jin Guan Tao and Liu Qing Feng, the Chinese society, whose main factors include Confucian orders and philosophy and peasant economic system, maintained stability through periodic collapse. In the Chinese feudal society which lasted for about two millenia, ideological and socioeconomic structures were strictly controlled by politics. Within China’s state-party system which was formed amid historic continuity of China’s economic system, the Communist Party, especially the Central Committee and the State Council, makes decisions based on internal discussion,
compromise, and agreement, and their policy-making procedures or policies they decide are not properly checked. Under China’s state-party system, policies that the Communist Party made for different periods has led to constitutional amendment and economic laws. The examples of government failure caused by combination of China’s economy and state-party political system include monopoly of state-owned enterprises, externality such as environmental degradation, and distortion of social security system.
The economic policies of the Chinese socialist market economy can be grouped into three periods. The first period is from 1979 to 1991 during which experimental policies were implemented. During this time, gradual reform and opening based on the ‘Wealth First’ theory became a key contributor to development- and income-gaps between urban and agricultural areas and between different regions. The second period is between 1992 and 2000 when legal and institutional changes brought in reform and opening. During this period, the basic role of the market in resource distribution as part of the nation’s macroeconomic adjustment was stipulated in law, the Corporation Law was enacted, the tax distribution system was introduced in 1994, and foreign exchange system and state-owned enterprises were reformed. However, excessive competition among local governments caused by the decentralization resulted in side effects such as administrative monopoly, local protectionism, market allocation, and environmental pollution. The third period is from 2001 when China joined the WTO. With the entrance to the WTO, China could join the global supply chain, which fueled rapid growth of its economy. However, as China’s strategy to secure advanced technologies in return for opening its market fails to meet its expectation, state-owned enterprises are getting bigger, while chronic economic disparity between urban and agricultural areas and between different regions, together with poor social security system, leads to higher household savings, curbing consumption. China has become vulnerable to change in overseas demand and excessive investment has resulted in inefficiency.
The decision and implementation of China’s economic policies are highly influenced by the organic ties between party-state structure and constitutional structure and led by party-state structure. Basically, policies are determined by the government, while the highest-level policies are primarily decided by the Central Committee of the Communist Party of China (CCCPC) and the Standing Committee of the National People’s Congress. Important policies or decisions related to socioeconomic reform are discussed and determined by either China Central Economic Work Conference or CCCPC. Therefore, economic policies and their goals determined by the Communist Party dictated the direction and path of the economy, and the direction and the means of economic policies changed depending on the nature of the party leadership and intra-party interests. The macroeconomic adjustment based on government policies lack legal and institutional grounds and has limitation in employing fiscal and monetary policies. In addition, the income disparity between urban and agricultural areas and between different regions and classes, inequality, and gap in social security system work as restraining vibrant consumption.
After the reform and opening, the Chinese Communist Party needed to recruit and cultivate political elites who are ideologically committed and have professional knowledge and skills in order to strengthen its ruling power and achieve its policy goal of ‘socialist modernization through economic development.’ To this end, it made more systematic and institutionalized party schools where political elites are educated. As the key purpose of educating political elites lies in spreading the party’s policy from top to bottom, the education played a complimentary role to back up national policies and the education content was composed of the policies and reforms determined by the party for different periods.
Through party school education, China seeks for human and organizational revamp among the party’s elites, and by educating the party’s senior members, it also seeks to integrate the party-consistent perspective and value system into the society to achieve top-to-bottom injection of ideas and resource mobilization. Among others, the continuous process of step-wise and rank-specific learning, re-learning, and learning builds identification with the state philosophy and the ideas behind major policies of the Party, reinforces the Party’s administrative power, and enables the implementation of the policies that are aligned with national strategy and objective.
The deductive education structure of China leads to an economy education which is revised according to the policies and ideology upheld by the leadership. This is proven by the analysis of the appearance of key words in an economy textbook for Chinese high schools. The analysis was done for the period between 1983 and 2016. The most highlighted words in the Chinese economy textbook throughout the whole period were ‘economy,’ ‘society,’ and ‘development,’ which appeared more frequently than the words ‘distribution’ and ‘balance.’ Among others, the word ‘nation’ is the most important key word throughout the period. This indicates that China’s economy education only teaches non-fallacy of the Party’s policies, not the values of market economy, and thus teaches only limited knowledge on economic actors.
To summarize, the characteristic of China’s system which was formed over time and affected by culture is that the direction of influence flows from policy to institution and to education. In other words, due to the characteristic of China’s system built and affected by its history and culture, policies are formed following the political ideology pursued by the state authority, those policies reshape laws and institutions, then education content is revised to support them. Such hierarchy among institutions, policies and education upholds the state-driven economic system and is one of structural factors causing government failure. In addition, combined with China’s market economy which is still unstable due to excessive state intervention, it leads to government failure. This is the matter of hierarchy between policies, institutions and education that is embedded in China’s system, so the structural issues in China’ economy can’t be resolved simply by further advancement of market.
목차
- 제1장 서론 1제1절 연구배경 및 의의 1제2절 연구목적 6제3절 연구방법과 구성 9제2장 중국 사회주의 시장경제의 불완전성과 제도, 정책, 교육의 상관성에 관한 이론적 검토 18제1절 근대경제학에서의 제도와 정책, 그리고 경제교육의 관계 18제2절 중국 사회주의 시장경제의 ‘정부실패’: 이론 및 선행연구 검토 28제3절 ‘중국모델’에 관한 논쟁: ‘베이징 컨센서스’와 ‘워싱턴 컨센서스’ 46제4절 소결 52제3장 중국 사회주의 시장경제의 제도적 특성 54제1절 중국 경제제도의 역사적 지속성 54제2절 중국 경제제도와 당·국가의 역할 61제3절 중국 ‘관(官)주도형’ 경제의 정부실패 70제4절 소결 82제4장 중국 사회주의 시장경제의 경제정책 특징 86제1절 중국 경제정책의 시기별 변화 86제2절 중국 경제의 정책 형성 기제와 시장 성격 101제3절 중국 경제정책과 시장경제의 한계성 119제4절 소결 131제5장 중국 경제교육 체계와 내용 135제1절 정책 확산 기제로서의 당교(?校) 교육 135제2절 시기별 중국 국가 정책목표와 경제교육 내용 변화 148제3절 경제교육 내용 변화의 시장경제적 함의 182제4절 소결 214제6장 중국경제와 경제 제도, 정책, 교육의 상관관계 219제1절 경제정책 우위에 의한 제도 변화 219제2절 정책 및 제도에 종속된 경제교육의 기능 227제3절 중국경제의 제도, 정책, 교육의 상관관계: 시장경제와의 비교 234제7장 결론 238참고문헌 246부록 269ABSTRACT 280
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