쿠바 미사일 위기 관리 의사 결정 과정 재 고찰 : 위기 관리 방안의 도출 과정을 중심으로 :

변상민

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자료유형: 학위논문

저자정보: 변상민 (국방대학교, 국방대학교 국방관리대학원)

지도교수: 김영준

발행연도: 2023

저작권: 국방대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.

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요약

본 연구는 쿠바 미사일 위기를 성공적으로 해결한 케네디 대통령의 ‘최초의 24시간 이내에, 행동하였다면 최후에 행한 전략만큼 현명한 선택을 하지 못했을 것이다.’라는 회고적 발언에 대한 문제의식에서 시작하였다. ‘쿠바에 배치된 미사일’이라는 동일한 문제에 대해 10월 16일의 케네디 대통령과 10월 22일의 케네디 대통령은 서로 확연히 다른 방안을 결정하고 있었다. 이 차이를 만들어 낸 요인을 찾으면 급박한 시간 안에 더욱 향상된 정책 방안을 산출할 수 있어 전략적 우위를 가질 수 있다고 보았다.
처음 24시간 내 논의된 방안은 이미 잘 알려진 바와 같이 6가지로 ① 묵인, ② 외교적 압력, ③ 카스트로에게 비밀 접근, ④ 전면 공격, ⑤ 공습. ⑥ 봉쇄 등이었으며 ‘공습’방안이 가장 유력하게 검토되었다. 그러나 10월 22일, 케네디 대통령의 말대로 현명한 선택에 따라 최후에 행한 전략은 해상검역을 시작으로 하는 다음의 7가지 조치였다. ① 쿠바로 들어가는 공격용 군사장비에 대한 검역, ② 쿠바에 대한 감시, ③ 핵미사일 공격 시 대 소련 보복, ④ 군사대비태세를 통한 군사적 대응, ⑤ 미주기구의 회의를 통해 합의된 대응 요청, ⑥ 유엔 안보리 차원의 조치, ⑦ 후르쇼프에 대한 직접적 제안 등 이다. 7가지 조치가 기간을 두고 하나의 흐름으로 연결되며 위기를 고조(Escalation)시켰다. 소련이 미국의 조치에 따르고 후르쇼프의 결단하면 고조된 위기를 완화(De-escalation)할 수 있는 여지를 만들어 둔 방안이 조형(Shaping)되었다.
단순히 시간이 경과하면 인간의 인지적 추론 능력이 향상되어 초기와 최종 방안이 변화한 것인지 특정 전문가의 유능함 때문인지 구분하고자 하였다. 물론 전문가의 능력을 부인할 수는 없었으나 의사결정 방식에 따른 영향이 더 컸다. 10월 16일부터 논의한 6가지 방안은 전문가의 제안이었다. 일반적인 의사결정과정은 6가지 방안 중 최선의 방안을 선택하는 방식인데 선택할 수 없어 상당한 시간을 논쟁으로 소모했다. 각 방안이 결정적인 제약사항들을 가지고 있었기에 이 문제를 해결할 수 있는 방안이란 없는 것처럼 보였다.
본 연구의 목적은 쿠바 미사일 위기를 해결한 방안과 같이 보다 향상된 정책을 조형할 수 있는 이론적 틀을 찾아서 제시하는 것이다. Allison(2005)의 연구에 따르면 합리적 행위자 모델이 정부의 행위를 설명하고 예측하면 다른 두 모델은 그 설명과 예측을 향상시킬 기반을 제공한다. 본 연구에서는 이에 기초하여 ‘정책 조형 도구’를 제시했다. 특정 방안에 대해 조직행태 모델과 정부정치 모델은 각각의 제약요소와 역량을 향상시킬 수 있는 요소를 도출 할 수 있는데 제약요소가 의사결정과정에 중요하게 작용했다. 초기 의사결정과정에서 각 방안들을 선택할 수 없었던 이유는 결정적인 제약요소 때문이었다. 예를 들어 ‘제한된 공습’ 방안의 경우 미사일을 파괴하고자 하였으나 방공시설, 레이더 등 공격해야 할 표적이 늘어나고 소련군이 희생당할 경우 소련의 보복 대응을 불러일으키게 되는 등 치명적인 결점들이 부각되었다.
일반적인 의사결정과정을 따를 경우 결정적 제약요소들로 인해 어느 한 방안도 선택하기 어려운 상황에 놓이게 된다. 그러나 제약요소들을 한데 모아놓고 배열한 후 이를 회피할 수 있는 조치들을 연결하자 쿠바 미사일 위기를 해결할 수 있는 콜라주 같은 위기관리 방안이 도출되었다. 위기관리를 위한 의사결정과정에서 단순히 시간을 더 사용한다고 해서 더 나은 방안이 도출되는 것은 아니다. 유능한 전문가의 역할이 중요한 것도 부인할 수 없다. 그러나 전문가의 역할을 대신해 줄 수 있는 이론적 틀을 찾고 이를 통해 보다 빠른 시간 내에 결정적 제약요소들을 분석하고 이를 회피하며 목적을 달성할 수 있는 정책을 조형할 수 있다면 더욱 효과적일 것이다. 이를 설명하기 위한 분석틀로 본 연구에서 제시한 ‘정책조형도구’를 통해 쿠바 미사일 위기 시 해결방안이 도출되는 과정에 적용해 본 결과 보다 명확하게 논리적으로 설명할 수 있는 유의미한 결론을 얻을 수 있었다.

주요어 : 쿠바 미사일 위기, 위기관리, 정책결정

Abstract

Re-Looking the Cuban Missile Crisis Decision Making Process
Focusing on the process of deriving crisis management plan

Byun, Sang Min
Military Strategy
Graduate School of Defense Management
Korea National Defense University
This study began with a critical awareness of President Kennedy''s retrospective remarks that if he had acted within the first 24 hours of successfully resolving the Cuban Missile Crisis, he would not have made as wise a choice as his last strategy. On the same issue of missiles deployed in Hyakuba, President Kennedy on October 16 and President Kennedy on October 22 decided on a distinctly different plan. If we find the factors that make this difference, we can have a strategic advantage because we can produce more improved policy measures in an urgent time.
The measures discussed in the first 24 hours were, as already well known, 1 acquiescence, 2 diplomatic pressure, 3 secret access to Castro, 4 full-scale attacks, 5 air strikes, and 6 blockades. However, as President Kennedy said on October 22, the last strategy to be wisely chosen was the following seven measures, starting with maritime quarantine. 1 Quarantine of offensive military equipment entering Cuba, 2 surveillance of Cuba, 3 retaliation against the Soviet Union in the event of a nuclear missile attack, 4 military response through military preparedness, 5 requests for response agreed upon at the meeting of the Organization of American States, 6 UN Security Council measures, 7 Direct proposals for Hurshov. Seven measures led to a single flow over a period of time and escalated the crisis. When the Soviet Union followed the US action and decided on Hurshov''s decision, the way to make room for de-escalation of the heightened crisis was shaping.
The purpose of this study was to distinguish whether the initial and final methods were changed due to the improvement of human cognitive reasoning ability over time or whether it was due to the competence of a specific expert. The six options discussed on Oct. 16 were experts'' suggestions, and the general decision-making process was to choose the best of the six options, but it was not possible to choose and consumed considerable time in controversy. There seemed to be no way to solve this problem because each solution had decisive constraints.
The purpose of this study is to find and present a theoretical framework that can form a more advanced policy, such as a solution to the Cuban Missile Crisis. According to Allison(2005)''s study, when the rational actor model explains and predicts the behavior of the government, the other two models provide the basis for improving the explanation and prediction. For a specific plan, the organizational behavior model and the government political model can derive the factors that can improve each constraint factor and capacity, and the constraint factor played an important role in the decision making process. The reason why each method could not be selected in the initial decision-making process was due to decisive constraints. For example, in the case of limited air raids, the missile was intended to be destroyed, but fatal flaws such as air defense facilities, radar, and other targets to be attacked increased, and if the Soviet army was sacrificed, the Soviet retaliatory response was highlighted.
If you follow the general decision-making process, you will be in a situation where it is difficult to choose any one of the decisive constraints. However, when the constraints were gathered and arranged and the measures to avoid them were linked, a collage-like crisis management plan was derived to solve the Cuban missile crisis. Simply using more time in the decision-making process for crisis management does not lead to better solutions; it is also undeniable that the role of competent experts is important. However, it would be more effective if we can find a theoretical framework that can replace the role of experts, analyze decisive constraints in a shorter time, avoid them, and form a policy that can achieve the goal. As an analytical framework to explain this, it was applied to the process of drawing solutions in the case of the Cuban Missile Crisis through the ''policy modeling tool'' presented in this study. As a result, significant conclusions were obtained that can be explained more clearly and logically.

Key words : Cuban Missile Crisis, Crisis Management, Policy Decision

목차
제1장 서 론 1
1.1. 문제제기 및 연구의 목적 1
1.2. 기존 연구 검토 6
1.3. 연구의 범위 및 방법 10
제2장 이론적 배경 12
2.1. ‘위기 개념’과 쿠바 미사일 ‘위기’ 12
2.2. Allison의 3가지 모델 17
2.2.1. 합리적 행위자 모델 18
2.2.2. 조직행태 모델 19
2.2.3. 정부정치 모델 20
2.3. Allison의 핵심주장에 기초한 정책 조형 도구 21
2.3.1 Allison의 핵심주장에 기초한 예측 모형 도출 21
2.3.2 정책 조형 도구 제시 23
제3장 쿠바 미사일 위기 해결방안 고찰 28
3.1. 쿠바 미사일 위기 해결방안 특징 28
3.1.1. 케네디 대통령의 최종 선택 방안의 특징 28
3.1.2. 케네디 대통령의 최종 선택 방안과 초기 방안의 차이 29
3.1.3. 의회, 국민의 참여 없이 각료 회의실에서 다뤄진 위기 34
3.1.4. 군사적 이슈이지만 군이 주도하지 않은 위기 36
3.1.5. 케네디 대통령의 씽크탱크 37
3.2. 정책 조형의 실체 42
3.2.1. 쿠바 미사일 위기 ‘13일’의 함의 42
3.2.2. 시간 압박을 통해 얻는 효과 45
3.2.3. ‘시간 경과’와 ‘정책조형 능력 향상’ 상관관계 분석 47
3.2.4. 정책방안의 제안 52
3.2.5. 정책 조형의 실체 57
3.3. 소결론 64
제4장 정책 조형을 통한 위기관리의 중요성 68
4.1. 무대응 에 대한 고찰 68
4.1.1. 합리적 행위자 모델의 행동으로써 무대응 68
4.1.2. 군사적 이슈의 정치적 문제로의 전환 인식 70
4.1.3. 소결론 74
4.2. 군사적 조치에 대한 정책 조형 도구 적용 77
4.2.1. 합리적 행위자 모델의 목표 : 미사일 제거 77
4.2.2. 전면공격에 대한 2모델과 3모델의 시각 79
4.2.3. 공습에 대한 2모델과 3모델의 시각 83
4.2.4. 소결론 86
제5장 결 론 92
5.1. 연구결과 요약 92
5.2. 연구의 시사점 및 한계 96
⁞
참고문헌 101
영문요약 104

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