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논문 기본 정보
- 자료유형
- 학위논문
- 저자정보
- 지도교수
- 김준기
- 발행연도
- 2023
- 저작권
- 서울대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.
이용수7
초록· 키워드
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우리나라는 대통령제이면서도 국무총리를 두고 있는 다소 특이한 형태의 정부형태를 하고 있다. 우리나라 헌법은 국무총리에게 대통령을 보좌하는 역할 및 국정의 제2인자로서 행정부를 통할하는 권한, 국무회의 부의장으로서 국무위원의 임명 제청권·해임 건의권 등을 부여하고 있다. 그러나 이러한 조항에도 불구하고 우리나라 역대 정부에서는 대통령이 국무위원을 선정하고, 국무총리가 이를 그대로 제청해왔으며, 행정 각부를 통할한다고 하지만, 실질적인 권한이 없이 운영되다 보니 권한과 책임의 불일치가 발생했고, 대통령이 정책을 결정할 때 국무총리가 아닌 대통령 비서실에 의존하는 경향이 높았다. 이에 헌법 규정상 국무총리가 국정의 제2인자임에도 불구하고 ‘의전총리’, ‘방탄총리’라는 말이 생길 정도로 국무총리의 국정운영 활용도가 미흡하였다는 비판이 있었다. 본 연구에서는 장기간 다수의 국무총리의 일정 분석을 통하여 이러한 비판을 계량적이고 실증적으로 검증하고, 실제 국무총리가 어떤 업무를 수행하고 있는지, 나아가 현재 우리나라의 대통령제에서 국무총리가 가지는 함의는 무엇인지 알아보고자 하였다.
본 연구는 약 15년간 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리(한승수, 정운찬, 김황식, 정홍원, 이완구, 황교안, 이낙연, 정세균, 김부겸 등)의 전체 공식 일정을 연구대상으로 하였다. 2008년 이명박 정부의 첫 국무총리인 한승수 총리의 취임식부터 2022년 문재인 정부의 마지막 국무총리인 김부겸 총리의 이임식까지 총 7,694건의 일정을 국무총리의 지위 및 업무 내용을 기준으로 내용분석 방법을 통하여 분석하였다.
분석 결과 첫째, 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리는 헌법 제86조 ‘국무총리는 대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다.’에 따른 국무총리 역할을 충실히 수행하였음을 알 수 있었다. 물론, 대통령의 국무총리 역할에 대한 견해, 국정 상황 등에 따라 정부 시기별 조금씩의 차이는 있었지만, 그 차이가 다른 역할은 무시한 채 특정 업무만을 중시하고 있다고 보기는 어려우며, 상황별로 중요한 업무에 집중한 결과였음을 알 수 있었다.
둘째, 국무총리에 대한 대통령의 견해에 따라 국무총리 역할이 크게 변화함을 알 수 있다. 자원외교형 국무총리를 강조하며, 국무총리의 행정 통할 권한은 축소시킴과 동시에 국무총리실 조직 규모도 대폭 줄였던 이명박 정부 초대 총리인 한승수 국무총리의 경우 대통령 보좌기관으로서의 역할 비중이 크게 증가하였으며, 해외인사 접견 및 해외방문 일정이 전체 일정에서 차지하는 비중이 분석대상인 다른 국무총리들의 그것과 비교했을 때 가장 높았다. 반면, 책임총리제를 강조하였던 박근혜·문재인 정부 시절 행정 각부를 통할하는 기관으로서 역할 비중이 증가하였다. 이러한 결과를 고려하였을 때 국무총리의 역할은 대통령이 국무총리에 대해 어떻게 인식하고 있는지에 따라 크게 좌우되고 있음을 알 수 있다.
셋째, 국가 위기 상황에서는 국무총리의 행정 각부 통할 역할이 크게 강조되고 있음을 알 수 있다. 2014년 세월호 사고, 2015년에는 메르스 사태, 2020년과 2021년 코로나19 확산 등 국가 위기 상황이 발생하면 초기에는 대통령을 중심으로 대응책을 마련하고 주요 대응책을 발표하지만, 이후 해당 문제의 지속적인 관리는 국무총리가 맡아 수행하고 있음을 알 수 있었다. 특히 현대 사회는 사악한(Wicked) 문제가 많이 발생하여 특정 부처가 독자적으로 해결할 수 있는 문제보다는 여러 부처가 협력하여 해결하여야 하므로 이러한 상황 속에서는 범부처를 포괄할 수 있는 국무총리의 역할이 강조되는 것이다.
본 연구는 우리나라 국무총리의 공식 일정 자료를 토대로 연구한 것으로, 기존의 연구들과는 다르게 장기간 다수의 데이터를 기반으로 분석을 진행하여 국무총리의 실제 역할을 밝혀내었다. 또한 헌법이 규정하고 있는 국무총리의 권한이 현실에서 적절하게 사용되고 있는지 생각해볼 수 있는 계기가 되었다. 다만, 일정 분석 특성상 국무총리 개인별 특성에 따른 역할 변화를 관찰하기 어려웠다. 국무총리 개인별로 업무 수행 방식이나 업무 지시에 다른 점이 있을 것이나, 통계적으로 분석하는 일정 분석으로는 이를 관찰하는데 한계가 있었다. 또한, 시간(time) 분석이 아닌 빈도(frequency)분석을 진행하여 일정분석 시 시간변화에 따른 업무 비중 변화를 분석할 수 없었다. 국무총리 업무내용에 대해 더욱 자세하게 알기 위해서 일정 분류기준 설정에 있어 분류기준을 조금 더 구체화하는 노력도 필요하였다. 마지막으로, 일정 분석을 진행함에 있어 연구자가 직접 분석하는 것뿐만 아니라 다양한 보완방법을 마련하여 연구자의 주관적 가치 개입을 배제하기 위한 노력이 제고될 필요가 있다.
본 연구는 약 15년간 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리(한승수, 정운찬, 김황식, 정홍원, 이완구, 황교안, 이낙연, 정세균, 김부겸 등)의 전체 공식 일정을 연구대상으로 하였다. 2008년 이명박 정부의 첫 국무총리인 한승수 총리의 취임식부터 2022년 문재인 정부의 마지막 국무총리인 김부겸 총리의 이임식까지 총 7,694건의 일정을 국무총리의 지위 및 업무 내용을 기준으로 내용분석 방법을 통하여 분석하였다.
분석 결과 첫째, 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리는 헌법 제86조 ‘국무총리는 대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할한다.’에 따른 국무총리 역할을 충실히 수행하였음을 알 수 있었다. 물론, 대통령의 국무총리 역할에 대한 견해, 국정 상황 등에 따라 정부 시기별 조금씩의 차이는 있었지만, 그 차이가 다른 역할은 무시한 채 특정 업무만을 중시하고 있다고 보기는 어려우며, 상황별로 중요한 업무에 집중한 결과였음을 알 수 있었다.
둘째, 국무총리에 대한 대통령의 견해에 따라 국무총리 역할이 크게 변화함을 알 수 있다. 자원외교형 국무총리를 강조하며, 국무총리의 행정 통할 권한은 축소시킴과 동시에 국무총리실 조직 규모도 대폭 줄였던 이명박 정부 초대 총리인 한승수 국무총리의 경우 대통령 보좌기관으로서의 역할 비중이 크게 증가하였으며, 해외인사 접견 및 해외방문 일정이 전체 일정에서 차지하는 비중이 분석대상인 다른 국무총리들의 그것과 비교했을 때 가장 높았다. 반면, 책임총리제를 강조하였던 박근혜·문재인 정부 시절 행정 각부를 통할하는 기관으로서 역할 비중이 증가하였다. 이러한 결과를 고려하였을 때 국무총리의 역할은 대통령이 국무총리에 대해 어떻게 인식하고 있는지에 따라 크게 좌우되고 있음을 알 수 있다.
셋째, 국가 위기 상황에서는 국무총리의 행정 각부 통할 역할이 크게 강조되고 있음을 알 수 있다. 2014년 세월호 사고, 2015년에는 메르스 사태, 2020년과 2021년 코로나19 확산 등 국가 위기 상황이 발생하면 초기에는 대통령을 중심으로 대응책을 마련하고 주요 대응책을 발표하지만, 이후 해당 문제의 지속적인 관리는 국무총리가 맡아 수행하고 있음을 알 수 있었다. 특히 현대 사회는 사악한(Wicked) 문제가 많이 발생하여 특정 부처가 독자적으로 해결할 수 있는 문제보다는 여러 부처가 협력하여 해결하여야 하므로 이러한 상황 속에서는 범부처를 포괄할 수 있는 국무총리의 역할이 강조되는 것이다.
본 연구는 우리나라 국무총리의 공식 일정 자료를 토대로 연구한 것으로, 기존의 연구들과는 다르게 장기간 다수의 데이터를 기반으로 분석을 진행하여 국무총리의 실제 역할을 밝혀내었다. 또한 헌법이 규정하고 있는 국무총리의 권한이 현실에서 적절하게 사용되고 있는지 생각해볼 수 있는 계기가 되었다. 다만, 일정 분석 특성상 국무총리 개인별 특성에 따른 역할 변화를 관찰하기 어려웠다. 국무총리 개인별로 업무 수행 방식이나 업무 지시에 다른 점이 있을 것이나, 통계적으로 분석하는 일정 분석으로는 이를 관찰하는데 한계가 있었다. 또한, 시간(time) 분석이 아닌 빈도(frequency)분석을 진행하여 일정분석 시 시간변화에 따른 업무 비중 변화를 분석할 수 없었다. 국무총리 업무내용에 대해 더욱 자세하게 알기 위해서 일정 분류기준 설정에 있어 분류기준을 조금 더 구체화하는 노력도 필요하였다. 마지막으로, 일정 분석을 진행함에 있어 연구자가 직접 분석하는 것뿐만 아니라 다양한 보완방법을 마련하여 연구자의 주관적 가치 개입을 배제하기 위한 노력이 제고될 필요가 있다.
목차
- 제 1 장 서 론 9제1절 연구배경 및 목적 9제2절 연구대상과 방법 10제3절 논문의 구성 15제 2 장 이론적 논의 및 선행연구 검토 16제1절 정부형태에 대한 비교행정론적 분석 161. 대통령제 162. 의원내각제 233. 이원집정부제 304. 소결론 38제2절 한국의 대통령제와 국무총리제도 개관 391. 대통령의 지위와 권한 392. 국무총리의 지위와 권한 413. 소결론 43제3절 우리나라 국무총리제도 역사 451. 제1공화국 452. 제2공화국 473. 제3·4공화국 484. 제5공화국 525. 제6공화국 556. 김영삼 정부 577. 김대중 정부 598. 노무현 정부 619. 이명박 정부 6310. 박근혜 정부 6411. 문재인 정부 6712. 소결론 68제4절 선행 연구 검토 701. 김대중 대통령 일정표 분석에 관한 연구 702. 김황식 국무총리 일정표 분석에 관한 연구 713. 국무총리의 정책조정활동에 관한 연구 734. 미국의 대통령제에 관한 연구 74제 3 장 연구 설계 76제1절 연구문제 선정 및 분류기준 76제2절 일정분류 기준 및 기준별 세부 일정 801. 분류기준의 목적적합성 802. 지위 및 업무내용에 따른 분류 81제3절 신뢰도 검정 82제 4 장 분석 결과 83제1절 국무총리 일정 분석 결과 831. 이명박 정부의 국무총리 일정 분석 결과 832. 박근혜 정부의 국무총리 일정 분석 결과 903. 문재인 정부의 국무총리 일정 분석 결과4. 국무총리 일정 분석 결과 종합 1015. 국무총리별 차이점 분석 요약 103제2절 이명박·박근혜·문재인 정부의 국무총리의 약 15년간 일정 변화 106제3절 소결론 109제 5 장 결론 111제1절 국무총리 일정 분석을 통한 국무총리 실제 역할에 대한 함의 111제2절 연구의 의의 및 한계 113참고문헌 116Abstract 118
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