AI 기반 행정자동결정과 행정구제에 관한 연구 :A Study on AI-Based Administrative Automatic Decisions and Administrative Remedies

이승훈

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자료유형: 학위논문

저자정보: 이승훈 (동국대학교, 동국대학교 법무대학원)

지도교수: 최봉석

발행연도: 2023

저작권: 동국대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.

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우리나라는 지난 2021년 3월 23일 「행정기본법」을 제정 ‧ 시행하였다. 단일화된 행정법전은 아니지만 「행정기본법」은 행정법 체계에 관한 기본법으로서 여러 가지 사항을 규정하고 있는데, 특히 자동적 처분(「행정기본법」 제20조 참조)이라는 개념을 도입하고 있다.
「행정기본법」에 따르면 행정청은 법률로 정하는 바에 따라 완전히 자동화된 시스템(인공지능 기술을 적용한 시스템을 포함한다)으로 처분을 할 수 있다. 최근 인공지능(A.I. : Artificial Intelligence) 기술의 발전으로 인하여 행정청도 인공지능 기술을 적용한 시스템을 활용하여 인공지능의 판단에 따른 처분을 할 수 있는 법제도적 발판이 마련되었다고 볼 수 있다. 다만, 단서를 통해 처분에 재량이 있는 경우에는 자동화된 시스템을 통한 처분을 할 수 없도록 하여 재량권에 대한 인공지능의 판단은 배제하고 있다. 이에 대하여 재량행위에도 인공지능을 활용하여야 한다는 논의가 있다.
인공지능과 같은 기술의 발전에 발맞추어 「행정기본법」 외에도 2021년 6월 8일「전자정부법」 일부개정을 통해 제18조의2항을 신설하여 인공지능을 활용한 지능형 전자정부서비스를 제공할 수 있는 법적 근거를 마련하였다.
인공지능에 의한 행정상 자동결정의 형태는 다양하게 나타날 수 있다. 다양한 행정의 분야에서 일괄적으로 동일한 인공지능을 사용하기는 어려우며 같은 알고리즘을 가진 인공지능이라도 각각 스스로 데이터를 수집하거나, 이미 수집된 데이터를 학습하는 과정에서 그 데이터의 구성에 따라 같은 내용에 대하여 다른 결과를 도출할 수 있다. 인공지능을 개발한 개발자라도 학습을 시작한 이후의 인공지능이 어떤 수준에 도달하는지 예측하기 어려운 것이다. 따라서 인공지능을 활용한 행정상 자동결정은 국민이 법적 결과를 예측하기 어려운 문제점이 발생할 수 있다.
또한, 이를 관리 ‧ 감독하는 공무원의 책임의 한계로 인하여 국민의 권익이 침해당하는 경우 권리구제에 법적 쟁점이 존재할 수 있다. 인공지능을 활용한 행정상 자동결정으로 권익이 침해당한 국민은 권리구제의 방법으로 행정구제에 관한 제 원칙에 따라 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있다. 행정소송의 경우 주로 항고소송 중 취소소송을 제기하게 될 것이다.
이 과정에서 인공지능의 판단이 국민의 권익을 침해하는 원인이지만 실질적으로 판단행위를 하지 않은 행정청에게 관리상의 과실 등의 하자를 인정하기 어려워 책임을 물을 수 없는 경우 등이 있다. 또한, 인공지능을 활용한 행정상 자동결정인 자동적 처분으로 국민의 권익이 침해당하여 항고소송을 제기하는 경우 대상적격인 처분성이 있는지도 논의의 대상이 될 수 있다.
본 연구에서는 위와 같은 문제점의 해결방안을 알아보기 위하여 인공지능에 의한 행정상 자동결정의 의미와 현재 논의되고 있는 문제점에 관하여 정리하고, 이를 법제화한 「행정기본법」과 「전자정부법」이 시사하는 점에 대하여 알아보았다. 더하여 우리보다 앞서 인공지능을 활용한 행정상 자동결정을 법제화한 외국의 논의를 살펴보았다.
인공지능에 의한 행정상 자동결정으로 권익이 침해당한 국민의 권리구제를 위해 행정소송, 특히 항고소송 중 취소소송을 제기함에 있어 권리구제 방안을 중심으로 연구하였다. 항고소송 제기가 어려울 경우 당사자소송으로 권리구제를 받는 방법을 연구하였다. 더하여 국가배상을 통해 배상받는 방안에 대하여 연구하였다. 또한, 항고소송 또는 국가배상 모두 어려울 경우 헌법소원으로 권리구제를 받는 방안에 대하여 연구하였다.

South Korea enacted and implemented the Administrative Basic Act on March 23, 2021. The Administrative Basic Act is not a unified administrative code, but as a basic law on the administrative legal system, it stipulates various matters, especially the concept of automatic disposition (see Article 20 of the Administrative Basic Act).
According to the Administrative Basic Act, administrative agencies may make decisions through a fully automated system (including a system that applies artificial intelligence technology) in accordance with the law. With the development of artificial intelligence (A.I.) technology, administrative agencies can also use systems that apply artificial intelligence technology to make decisions based on the judgment of artificial intelligence. However, by exception, if there is discretion in the disposition, the disposition through the automated system is not allowed, and the judgment of artificial intelligence on discretion is excluded. There is a discussion that artificial intelligence should be used in discretionary acts as well.
In line with the development of technologies such as artificial intelligence, in addition to the Administrative Basic Act, the Electronic Government Act was partially amended on June 8, 2021 to add Article 18-2, which provides a legal basis for providing intelligent electronic government services using artificial intelligence.
Artificial intelligence can be used in a variety of ways to make administrative decisions automatically. It is difficult to use the same artificial intelligence uniformly in various fields of administration, and even artificial intelligence with the same algorithm can produce different results for the same content depending on the composition of the data when each collects data on its own or learns from data that has already been collected. Even the developer of the artificial intelligence can find it difficult to predict what level the artificial intelligence will reach after it starts learning. Therefore, there may be a problem that it is difficult for the public to predict the legal consequences of automatic administrative decisions using artificial intelligence.
Additionally, if the rights of the public are infringed due to the limitations of the responsibility of the public officials who manage and supervise it, there may be legal issues in the right to remedy. Citizens whose rights have been infringed by administrative automatic decisions using artificial intelligence can file administrative review and administrative litigation in accordance with the basic principles of administrative remedies. In the case of administrative litigation, an appeal suit, including a cancellation suit, will generally be filed.
In this process, there may be cases where the judgment of artificial intelligence is the cause of the infringement of the rights of the public, but it is difficult to recognize the fault of the administrative agency such as administrative negligence, because the administrative agency did not actually perform the judgment action. In addition, in the case of an appeal suit filed against an automatic disposition, which is an administrative automatic decision using artificial intelligence, it may be a matter of discussion whether there is a disposition with the capacity to be the subject of the suit.
This study summarizes the meaning and current problems of administrative automatic decisions using artificial intelligence, and looks at the implications of the Administrative Basic Law and the Electronic Government Act, which have codified them. In addition, it examines the discussions of foreign countries that have codified administrative automatic decisions using artificial intelligence ahead of us.
This study focused on the right to remedy for citizens whose rights have been infringed by administrative automatic decisions using artificial intelligence. In the case of an appeal suit, it was studied how to receive a right to remedy by a lawsuit between the parties when it is difficult to file an appeal suit. In addition, it was studied how to receive compensation through state compensation. It was also studied how to receive a right to remedy through a constitutional complaint if both an appeal suit and state compensation are difficult.

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제1장 서론 1
제1절 연구의 목적 1
제2절 연구의 방법과 범위 4
제2장 행정상 자동결정과 인공지능 6
제1절 행정상 자동결정에 인공지능의 활용 6
1. 인공지능 기술의 도입배경 6
2. 인공지능의 다양한 활용 9
(1) 금융 산업 9
(2) 건강 산업 11
(3) 교육 산업 12
제2절 행정기본법상 자동적 처분 13
1. 자동적 처분의 도입배경 13
2. 행정기본법 제20조 자동적 처분 15
(1) 자동적 처분의 정의 15
(2) 자동적 처분의 요건 16
1) 법률상 근거 16
2) 완전히 자동화된 시스템 16
3) 자동적 처분의 한계 17
제3절 전자정부법상 지능형 전자정부서비스 18
1. 지능형 전자정부서비스의 도입 배경 18
2. 전자정부법 시행령상 인공지능 기술의 예시 20
제3장 행정상 자동결정에 관한 외국 법제 22
제1절 독일의 법제 22
1. 연방행정절차법 제35a조 입법 배경 22
2. 연방행정절차법 제35a조의 내용 24
(1) 연방행정절차법 제35a조 해석 24
(2) 연방행정절차법 제35a조 분석 25
1) 행정행위의 전자동화된 발령의 한계 25
2) 개별 법령에 의한 허용 26
3) 재량 또는 판단여지의 부재 26
3. 연방행정절차법 제35a조의 시사점 27
4. 독일 법제상 연방행정절차법 제35a조 외의 경우 30
(1) 연방행정절차법 제24조 30
(2) 연방행정절차법 제41조 30
(3) 배터리법 31
(4) 사회행정절차법제31a조 32
(5) 조세기본법 33
제2절 미국의 알고리즘 행정자동결정 34
1. 알고리즘 행정자동결정에 관한 논의 34
(1) 알고리즘 행정자동결정의 의미 34
(2) 전자동화 행정행위와의 구별 35
2. 미국의 알고리즘 행정자동결정 사례 36
3. 알고리즘 행정자동결정의 기계학습형태 38
4. 알고리즘 행정자동결정의 한계점 39
제3절 스웨덴의 자동화된 의사결정 모델 41
1. 연혁 및 도입취지 41
2. 자동화된 결정의 시사점 42
제4장 하자있는 행정상 자동결정과 구제 43
제1절 하자있는 행정상 자동결정의 쟁점 43
제2절 행정쟁송을 통한 구제 46
1. 권리구제의 쟁점 46
2. 행정심판 48
(1) 행정심판을 통한 구제 48
1) 행정심판의 청구 48
2) 유사제도와의 구별 49
(2) 행정소송과의 관계 50
1) 임의적 전치주의 50
2) 필요적 전치주의 52
3. 행정소송에 의한 권리구제의 쟁점 53
(1) 항고소송의 대상적격 53
1) 처분성 여부와 관련된 쟁점 53
2) 대상적격에 관한 새로운 쟁점 56
(2) 위법성과 관련한 쟁점 57
1) 행정절차 58
2) 알고리즘의 불투명성과 관련된 쟁점 59
3) 개인정보보호와 관련된 쟁점 62
(3) 당사자소송을 통한 권리구제 64
제3절 행정작용법상의 권리구제 66
1. 이의신청 66
(1) 이의신청 제도의 도입 배경 66
(2) 이의신청 제도의 내용 67
2. 처분의 재심사 70
(1) 처분의 재심사 제도의 도입 배경 70
(2) 처분의 재심사 제도의 내용 71
제4절 국가배상을 통한 구제 73
1. 인공지능과 국가배상의 가능성 73
2. 인공지능과 배상책임과의 관계 74
3. 인공지능과 공공시설 등의 하자로 인한 책임과의 관계 77
제5절 헌법소원을 통한 구제 84
제5장 결론 86
참고문헌 92
ABSTRACT 101

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