본 연구는 미국의 저소득층 주택담보대출 확대 정책이 1990년대에 주택복지 정책으로서 발전하게 된 요인과 그 정치적 과정을 역사적으로 분석한다. 결론 적으로, 클린턴 행정부에서 대대적으로 추진된 저소득층 주택담보대출 확대 정 책은 레이건-부시 행정부에서부터 이어져 내려온 재정정책 및 사회정책의 변 화가 점진적으로 누적된 결과이다. 클린턴(William Jefferson Clinton) 행정부는 저소득층의 주택담보대출 접근 성을 높이기 위해 지역재투자법(Community Reinvestment Act, 이하 CRA)과 부담가능주택 목표치(Affordable Housing Goal) 정책을 활용하였다. 2007-09 년 금융위기를 계기로 과거 클린턴 행정부의 저소득층 대출 정책이 큰 주목과 비판을 받았지만, 이 정책이 왜 채택되었는지에 대해 이론적 관점이나 장기적 관점으로 분석하는 연구를 찾기 힘들다. 특히 CRA는 대출 시장에서 금융 자 원이 불공정하게 배분되는 문제를 해소하기 위한 (인종)차별금지정책으로 다루 어지거나, 클린턴 행정부의 광범위한 경제활성화 노력에서 비롯된 단발성 정책 으로 평가된다. 또 기존의 주택복지 연구들에서는 저소득층을 위한 주택건설이 나 임대료 보조 등 연방정부가 재정을 직접 투입하는 정책에 초점을 맞추고 있기 때문에, 저소득층의 주택담보대출을 확대하는 정책을 아예 분석대상으로 삼지 않는 경우가 많다. 본 연구는 주택복지제도가 어떤 형태로 축소 또는 변형되었기에 저소득층 주택담보대출 정책이 복지정책으로서 출현하게 되었는지 그 메커니즘을 밝히 는 데 목적이 있다. 이를 위하여 본 논문은 먼저 복지국가 변화에 영향을 미치 는 구조적 조건인 ‘확장적 긴축(expansionary austerity)’ 체제에 주목한다. 본 래 긴축 정책은 실물 경제의 침체를 유발한다고 간주되어 경기 과열이나 과도 한 부채 등의 문제를 해결하기 위한 단기적인 조치로 도입되었다. 그러나 ‘확 장적 긴축’ 개념은 재정긴축이 충분히 광범위하고 장기적일 경우 중장기 경제 성장 및 고용증대에 긍정적인 영향을 미칠 수 있음을 시사한다. 단, 이러한 비 (非) 케인즈주의적인 긍정적 효과는 증세를 통한 긴축이 아니라 복지지출을 축 소하는 재정긴축 정책으로만 달성될 수 있다. 미국은 심각한 재정적자에 직면 한 1980년대 이후부터 국내 지출프로그램의 비용효율화를 추구하는 재정긴축 정책 그 자체를 경제성장 및 국가 경쟁력 제고를 위한 상시적이고 필수적인 목표로 삼는 확장적 긴축체제에 돌입했다. 레이건(Ronald Wilson Reagan) 행정부는 정부 개입 축소라는 보수적 정치 목표를 대규모 감세, 경제성장, 그리고 균형재정과 연결시킨 공급주의 경제학 (Supply-side Economics)을 제시하며 이전 행정부들과의 근본적인 단절 및 방 향 전환을 추구했다. 새 행정부는 연방정부의 과도한 경기부양정책이 높은 인 플레이션을 지속시킨 가장 큰 원인임을 전제하고 연방정부의 규모를 줄여야만 경제성장이 가능하다고 주장하는 새로운 경제 이론을 바탕으로 세금 인하, 국 방비 증액, 그리고 국내 지출의 삭감을 추진했다. 그러나 레이건 행정부의 공 약과 달리, 레이건 행정부의 정책 조합은 1981년 말 경기 침체의 시작과 함께 재정적자를 급증시키는 결과를 낳았다. 대공황 이래 최대 규모의 평시 재정적자에 직면한 레이건 행정부와 의회는 예산정치 교착의 반복 패턴에 빠졌고 재정적자 축소의 문제가 예산정치를 지 배했다. 예상적자가 2,000억 달러에 이르게 된 상황에서도 행정부는 재정정책 방향의 변경을 거부했다. 의회 양당은 당파적인 고려로 적자감축 방안에 대한 합의에 이르지 못하고 있었다. 결국 일부 의원들이 주도권을 잡고 나서서 균형 예산및긴급적자통제법(Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget Act, 이하 GRH 법)을 발의했다. 이 법안은 적자 목표에 도달하지 못할 경우 예산을 자 동으로 강제 삭감시키는 장치를 도입했다. 거대한 재정적자와 GRH 법의 제정은 미국 재정정책의 새로운 보수적 경 로를 낳는 예상치 못한 결과를 초래했다. 예산법은 기존의 정책 중립성에서 벗 어나, 예산 과정의 거버넌스나 시간표를 관리하던 규칙에서 목표 재정적자를 명시적으로 지정하는 규칙으로 바뀌었다. GRH 법의 자동삭감조치는 적자를 줄일 수 있는 두 가지 방법, 즉 증세와 지출삭감 중에서 후자를 강요했고 정부 지출 축소를 통한 재정건전화를 우선시했다. 제41대 부시(George H.W. Bush) 행정부는 국내 지출프로그램의 축소를 지 향하는 입법적 통제를 마련했다. 1990년 예산집행법(Budget Enforcement Act of 1990, BEA)은 재량지출에 5년간 ‘지출상한(discretionary caps)’을 부과하여 1,800억 달러 이상의 정부지출을 축소했다. 또한 페이고(Pay-as-you-go, PAYGO) 준칙을 도입하여 세입 증가로 상쇄되거나 다른 의무지출(mandatory program)이 줄어들지 않는 한, 새로운 의무지출을 발생시키는 법안을 만드는 것을 금지했다. 세입이 증가될 경우에만 세출을 늘릴 수 있다는 게임의 규칙은 정부가 경기둔화에 대응해 공격적인 경기부양 정책을 사용하거나 복지 프로그 램을 확대할 여지를 거의 남기지 않았다. 예산집행법(BEA)으로 인해 재정적자 감축 목표가 지출 삭감 목표로 대체되면서 이제 정부지출의 우선순위가 예산 편성 과정에서 핵심이 되었고, 예산 편성의 제로섬 성격이 강화되었다. 부시 행정부의 예산정책은 클린턴 행정부에서 유지되었고 더욱 강화되었다. 클린턴 대통령은 취임하자마자 예산집행법(BEA)을 개정하여 당초 1995년에 만료될 예정이었던 재량지출의 상한 및 페이고(PAYGO) 원칙을 연장했다. 자 발적으로 예산 자율성을 제한한 클린턴 행정부는 3년 연속 재정적자를 줄이는 데 성공했지만, 그는 여기에서 그치지 않고 2000년까지 130개 이상의 프로그 램을 종료시키고 270개 이상의 프로그램을 통합·개편하는 등 810억 달러의 재 정적자를 추가로 줄이는 재정규율을 유지하겠다고 공언했다. 이렇게 정부지출 축소가 절대적 목표로 전제된 상황에서, 미래를 위한 ‘투자’로 간주된 프로그램 의 예산은 증가하거나 유지되었다. 반면 사회 전반에 막대한 비용을 초래하면 서 특정 집단에 보조금을 지급하거나 정부의 효율성을 전체적으로 저하시키는 것으로 판단된 프로그램들은 ‘복지’로 명명되어 예산감축의 대상이 되었다. 부시 행정부와 클린턴 행정부에서 사회복지지출은 현재 및 미래의 정부지 출을 체계적으로 축소하는 ‘사회투자(Social Investment)’ 형태일 때에만 수용 되었다. 복지국가의 개입이 단순히 서비스를 제공하는 것이 아니라 새로운 지 식경제 및 기술발전 시대에 적응할 수 있는 유연하고 숙련된 노동력을 육성하 는 정책의 형태로 이루어져야 한다는 것이 사회투자 개념의 핵심이다. 사회투 자 국가는 노동자들의 고용을 촉진하는 교육 및 직업 훈련에 주력해야 하며, 새로운 노동시장에서 자신의 필요를 스스로 충족시킬 수 있도록 자발성과 책 임감을 제고시켜주어야 한다. 이는 정부지출을 줄이면서 동시에 경제성장 및 생산성 제고를 도모하는 재정정책, 또는 확장적 긴축의 논리가 반영된 재정정 책에 초점을 맞춘 예산 운영 논리와 맞닿아 있었다. 사회투자 정책은 개인이 사회적 위험을 예방하거나 완화하는 수단을 보유하도록 만듦으로써 사회적 문 제를 해결하는 데 투입되는 장기적인 정부지출을 사전에 통제하는 것을 목표 한다. 사회투자 정책은 두 가지 복지프로그램을 통해 구체화되었다. 첫째, 복지수 혜자를 신속하게 유급노동자로 전환함으로써 복지의존의 위험과 인적자본 손 실, 복지지출 증가를 최소화하는 노동연계-복지정책이었다. 부시 행정부는 레 이건 복지개혁의 연장선에서 웨이버(waiver) 제도를 적극적으로 이용하여 각 주에서 복지비용을 효율화하고 노동연계형 복지정책(workfare)을 실험하는 것 을 보다 용이하게 만들었다. 복지수급의 대가로 근로활동참여를 강제한 레이건 -부시 행정부의 정책을 바탕으로 클린턴 행정부는 복지혜택의 생애기간에 제 한을 두는 복지개혁을 추진했다. 사회투자 정책은 ‘자산기반 복지(asset-based welfare)’ 프로그램으로도 등 장했다. 자산기반 복지 정책은 가계가 부동산(보통 자가소유주택)이나 민간 보 험 등과 같은 자산에 투자하도록 장려하고 지원한다. 이 전략은 가계가 장기적 으로 자체 자산을 활용하여 사회적 위험을 해결할 수 있게 지원함으로써 정부 지원에 대한 의존도를 낮추는 것을 목표한다. 부시 행정부는 주택복지지출의 규모를 대폭 축소했던 레이건 행정부 정책 에서 더 나아가 저소득층 주택복지정책의 목표를 “역량증진(empowerment)”으 로 명시적으로 바꾸었다. 부시 행정부의 HOPE(Home Ownership and Opportunity for People Everywhere) 프로그램은 지역중위소득(AMI) 80% 이 하인 공공주택 및 기타 정부지원 주택에 거주하는 저소득층에게 주택소유의 기회를 제공했다. HOPE 프로그램은 저소득층 세입자를 ‘저축 및 투자 계획을 세우고 주택의 유지‧보수‧관리를 책임지는 능력을 갖춘 자가주택소유자’로 전환 시키고 그 역량을 증진시키는 것을 목표했다. 클린턴 행정부는 주택금융 및 지역개발 정책을 활용하여 전임자의 저소득 층 자가소유주택 정책을 더욱 확장했다. 클린턴 행정부는 역사상 최고 수준의 자가주택보유율을 이룩하겠다는 계획을 발표하면서 저소득층의 자가소유주택율 을 높이는 데 주력했다. 클린턴 행정부는 저소득층의 자가소유주택율을 높이기 위한 방안으로서 유연한 금융시장, 특히 파격적으로 ‘혁신’적인 대출상품의 중 요성을 강조했다. 이와 함께 그는 대출심사 점수에 의해 심사등급이 사실상 결 정되는 방식으로 지역재투자법(CRA)을 개혁했다. 이는 저소득층에게 “안전하 고 건전하면서 동시에 혁신적이고 유연한 대출”이 활발하게 제동되도록 장려 하는 것을 목표로 했다. 본 논문은 확장적 긴축과 사회투자의 개념을 통해 일상화된 재정건전화 정 책과 복지정책의 공존을 설명함으로써 레이건-부시-클린턴 행정부를 관통하는 정치경제질서의 특징을 분석한다는 의의를 갖는다. 또한 본 연구는 “부채안전 망(debt safety net)”의 사회보장 기능에 대한 통찰도 제공한다. 클린턴 행정부 의 주택복지정책은 저소득층이 낮은 임금으로나마 주택담보대출을 유지할 수 있도록 만들기 위한 노동연계복지 요소와 낮은 노동소득(earned income)의 한 계를 자산 투자를 통해 해소할 수 있도록 하려는 자산기반복지 요소로 구성되 었다. 그러나 소득불평등과 부의 격차는 지속적으로 악화되었다. 또한 주택담 보대출을 통해 금융시장에 참여한 저소득층은 금융시장의 위험에 취약해졌다. 이러한 취약성은 지난 금융위기에서도 나타났듯이 변동성이 큰 주식시장이 증 권화를 통해 가계의 주택담보대출시장과 연계되면서 더욱 심화되었다. 주요어 : 미국의 확장적 재정긴축, 미국 재정적자 감축정책, 사회투자국가, 저소득층 주택담보대출 정책, 저소득층 자가주택소유 정책. 학 번 : 2015-30052

This study conducts a historical analysis of the factors and political processes that contributed to the development of the U.S. policy of expanding mortgage loans for low-income families as a housing welfare initiative in the 1990s. In conclusion, the Clinton administration''s decision to extend mortgage loans to low-income families is the outcome of a gradual accumulation of changes in fiscal and social policies initiated during the Reagan-Bush administration.
The Clinton administration employed the Community Reinvestment Act(CRA) and Affordable Housing Goal policies to facilitate the accessibility of mortgage loans for low-income households. Following the 2007-09 financial crisis, the Clinton administration''s low-income loan policy garnered significant attention and criticism. However, there is a scarcity of studies delving into the theoretical underpinnings or long-term perspectives that led to the adoption of this policy. Specifically, the CRA is often examined either as an anti-discrimination policy addressing the unfair allocation of financial resources in the loan market or a one-off initiative stemming from the Clinton administration''s broader economic revitalization efforts. Furthermore, prevailing studies on housing welfare frequently overlook analyses of policies expanding mortgage loans for low-income individuals. This is because the existing literature predominantly focuses on programs in which the federal government spends its finances directly, such as constructing housing for low-income individuals or subsidizing rents.
The aim of this study is to elucidate the mechanisms and rationale behind the transformation of the housing welfare system, leading to the emergence of the low-income mortgage loan policies as a welfare initiative. In pursuit of this objective, this paper initially examines the ''expansionary austerity'' system, a structural condition influencing changes in the welfare state. Traditionally, austerity measures were thought to trigger economic recession, prompting the recommendation for short-term austerity to address issues like economic overheating or excessive debt. However, the concept of ''expansionary austerity'' suggests that if fiscal tightening is sufficiently extensive and prolonged, it can positively impact mid- to long-term economic and employment growth. It is crucial to note that this non-Keynesian positive effect can only be realized through fiscal tightening policies that reduce welfare expenditures, as opposed to tightening through tax increases. Since the 1980s, when confronted with significant fiscal deficits, the United States has embraced an ''expansionary austerity system. In this system, fiscal tightening policies themselves, emphasizing cost-effective welfare programs, become a constant and essential goal for achieving economic growth and enhancing national competitiveness.
The Ronald Reagan administration championed supply-side economics, linking conservative political goals of reducing government intervention to substantial tax cuts, economic growth, and a balanced budget. The new administration advocated for tax cuts, increased defense spending, and domestic spending cuts based on a new economic theory. This theory posited that excessive federal stimulus is a primary contributor to sustaining high inflation and asserted that economic growth is only achievable by reducing the size of the federal government. However, contrary to the Reagan administration''s commitments, the policy mix implemented resulted in a soaring fiscal deficit at the onset of the recession in late 1981.
Faced with the largest peacetime budget deficit since the Great Depression, the Reagan administration and Congress found themselves entrenched in a recurring pattern of budgetary stalemates. The imperative of reducing the budget deficit became the focal point of budgetary politics. Despite the pressing need for a change in fiscal policy direction, the administration remained steadfast, and partisan considerations hindered both parties in Congress from reaching a consensus on deficit reduction. Ultimately, some dissatisfied lawmakers took the initiative and proposed the Gramm-Rudman-Hollings Balanced Budget Act(GRH Act). This legislation introduced a mechanism that automatically cuts the budget if the deficit target is not achieved, aiming to address the challenges posed by the persistent budget deficit.
The huge fiscal deficit and the implementation of the GRH Act resulted in an unforeseen shift in the conservative trajectory of U.S. fiscal policy. The budget law departed from its previous policy neutrality, evolving from a rule that managed the governance or timetable of the budget process to one that explicitly designated the target fiscal deficit. The automatic reduction measures embedded in the GRH law compelled a choice between two methods to reduce the deficit: tax increases and expenditure cuts. The legislation prioritized fiscal consolidation through government spending cuts over tax increases. This marked a new direction for U.S. fiscal policy with a focus on reducing the deficit through spending cuts.
Legislative control aimed at reducing domestic spending programs was finalized during the 41st George H.W. Bush administration. The Budget Enforcement Act of 1990 (BEA) imposed "discretionary caps" on discretionary spending over five years, aiming to decrease government spending by over $180 billion. Additionally, it introduced the Pay-as-you-go rule, prohibiting legislation from creating new mandatory spending unless offset by revenue increases or other mandatory spending decreases. This rule, linking expenditure increases to revenue increases, left little room for governments to employ
aggressive stimulus policies or expand welfare programs in response to economic slowdowns. Moreover, the BEA reinforced the zero-sum nature of budgeting. With the complete replacement of the budget deficit goal by the expenditure reduction goal, determining the priority of government spending became crucial in the budgeting process. President Bush strategically shifted from public spending to public investment by reducing overall spending and directing limited resources to areas he deemed beneficial for "American Renewal."
The budget policy initiated by the Bush administration persisted and gained further strength during the Clinton administration. Upon taking office, President Clinton amended the BEA, originally set to expire in 1995, to extend the application of discretionary expenditure limits and reinforce the PAYGO principle. The Clinton administration, which voluntarily restricted budget autonomy, succeeded in reducing the budget deficit for three consecutive years. Building on this success, Clinton committed to maintaining fiscal discipline, aiming to further reduce the deficit by $81 billion by the year 2000. This involved discontinuing over 130 programs, as well as integrating and reorganizing more than 270 programs. The overarching goal was the reduction of government spending, with certain programs seen as ''investments'' for the future experiencing budget increases or maintenance. In contrast, programs perceived as offering subsidies to specific groups or diminishing overall government efficiency at significant societal costs were labeled as ''welfare'' and targeted for budget reductions.
Social welfare spending was only accepted when framed as a "social investment" policy during the Bush and Clinton administrations. This acceptance was in line with the dominant budget management principle, which centered on fiscal policies designed to foster economic growth and productivity, all while concurrently reducing government spending. At the core of the social investment concept was the idea that welfare state interventions should go beyond merely providing services. Instead, they should manifest as policies fostering a flexible and skilled workforce capable of adapting to the demands of the new knowledge economy and technological advancements. Social investment states, according to this philosophy, should concentrate on education and vocational training to enhance worker employability, fostering spontaneity and responsibility to meet the evolving demands of the (international) labor market. The overarching goal of social investment policies was to proactively manage government spending on addressing social problems by equipping individuals with the means to prevent or mitigate social risks. This aimed at enhancing individual capabilities and reducing long-term social expenditures.
In this context, the social investment policy materialized through two specific welfare programs. Firstly, there was a labor-linked welfare policy aimed at reducing the risk of welfare dependence, loss of human capital, and the increase in welfare expenditure by swiftly transitioning welfare recipients into paid workers. The Reagan administration introduced the Family Support Act of 1988, which required labor-related activities such as vocational training for welfare recipients. Expanding upon the Reagan welfare reform, the Bush administration actively utilized the waiver system, allowing each state to streamline welfare costs and experiment with labor-linked welfare policies. Building upon the Reagan-Bush administration''s approach that compelled participation in labor activities in exchange for welfare benefits, the Clinton administration pursued a welfare reform that imposed limits on the lifetime duration of welfare benefits.
The social investment policy, focused on capacity building, has also led to the development of "asset-based welfare." Asset-based welfare encourages and supports households to invest in assets like real estate (often in the form of self-owned housing) or private insurance. This strategy empowers households to address social risks using their own assets over the long term, reducing reliance on government assistance.
Expanding beyond the Reagan administration''s policy of significantly reducing housing welfare spending, the Bush administration explicitly shifted the objective of its housing welfare policy towards "empowerment." The Bush administration''s Home Ownership and Opportunity for People Everywhere(HOPE) program sought to empower low-income tenants to become "owners with the ability to plan savings and investments and take responsibility for the maintenance, repair, and management of their homes." This initiative aimed to provide opportunities for homeownership to low-income earners residing in public housing and other government-funded housing, with a local median income (AMI) of 80% or less.
The Clinton administration expanded on its predecessor''s policy of promoting self-owned housing by employing housing finance and regional development strategies. Announcing a plan to achieve the highest level of homeownership in history, the Clinton administration concentrated on enhancing the self-owned housing rate for low-income families. President Clinton underscored the importance of flexible financial markets and particularly ''innovative'' loan products as mechanisms to increase the homeownership rate among low-income families. Concurrently, he revamped the Community Reinvestment Act (CRA) in a manner that the assessment rating was largely determined by the loan review score. This adjustment aimed to encourage the active provision of "safe, sound, innovative, and flexible loans" to low-income families.
This paper holds significance in its analysis of the political and economic characteristics that permeated the Reagan-Bush-Clinton administrations. It accomplishes this by elucidating the coexistence of fiscal consolidation and welfare policies, which have become commonplace, through the concepts of expansionary austerity and social investment. Additionally, the study offers insights into the social security function of the "debt safety net." The housing welfare policy of the Clinton administration incorporated labor-linked welfare elements to enable low-income families to sustain mortgage loans at low wages. Simultaneously, it embraced asset-based welfare elements to address the constraints of low earned income through asset investment. Despite the implemented policies, income inequality and wealth gap continued to persist. Low-income households participating in the financial market through mortgage loans found themselves vulnerable to financial market risks. This vulnerability was exacerbated as the highly volatile stock market became interconnected with household mortgage loan markets through securitization, as evident in the last financial crisis.