한국 지방교육자치제도의 변천 특성 분석 : 경로의존 이론과 다중흐름모형의 결합 모형 적용 :Analyzing the transition attributes of local education autonomy system in Korea : Application of combined model of Path Dependence Theory with Multiple Streams Framework

조성빈

자료유형: 학위논문

저자정보: 조성빈 (고려대학교, 고려대학교 대학원)

지도교수: 신현석

발행연도: 2024

저작권: 고려대학교 논문은 저작권에 의해 보호받습니다.

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초록· 키워드

본 연구는 한국 지방교육자치제도의 변천 특성을 분석하기 위한 목적을 달성하기 위해 수행되었다. 이를 위해 경로의존 이론과 다중흐름모형을 결합한 모형을 적용하여 지방교육자치제도의 변천 과정을 분석하였다. 구체적으로, 「지방교육자치에 관한 법률」의 주요 개정 시기인 2006년과 2010년을 기준으로 제1기와 제2기를 구분하여 ‘한국 지방교육자치제도의 역사적 국면을 연 주요 제도적 맥락’, ‘변천 시기별 제도 변동의 제약요인’ ‘제약요인에 대한 정책선도자의 전략’ ‘변천 과정에서 나타난 경로의존의 특징’을 규명함으로써 지방교육자치제도의 변천 특성을 도출하였다. 연구 결과를 요약하면 다음과 같다.
제1기의 문제흐름에서는 교육위원회 및 교육감의 선거 비리와 교육행정의 비효율성 문제가 대두되었다. 정치흐름을 주도한 참여정부는 정부혁신지방분권위원회를 통해 교육감 직선제 및 일반자치와 교육자치의 통합을 추진하였다. 정책흐름에서 정부혁신지방분권위원회의 교육자치개선특별위원회가 대안을 마련하였고, 이를 토대로 백원우 의원이 대표발의한 「지방교육자치에 관한 법률」 전부개정안이 국회에 제출되며 기회의 창이 열렸다. 제1기 역사적 국면의 제약요인 중 제도 수준에서는 헌법 제31조 제4항이 유의미한 제약요인으로 작용하였다. 행위자 수준에서도 교육자치를 수호하려는 세력이 헌법 제31조 제4항을 근거로 교육자치법 개정에 반대함으로써 제약요인으로 작용하였다. 이와 같은 제약요인을 극복하기 위해, 정책선도자는 ‘교육자치개선특별위원회의 위원 구성 방식, 의원 대표발의의 형식을 빌린 입법 방식, 제주특별법의 제정을 통한 교육자치법 개정안의 실험적 적용’ 전략을 활용하였다. 이에 2006년 12월 7일 「지방교육자치에 관한 법률」 개정안이 국회 본회의에서 통과되었다.
제2기의 문제흐름에서는 교육의원과 시･도의회 의원 간 표의 등가성 문제가 부각되었다. 이명박 정부는 지방교육자치제도의 통합 강도를 높이려 했고, 한나라당은 이를 뒷받침하는 법률안을 발의하며 정치흐름을 주도하였다. 국회의원들은 공청회나 정책 토론회를 개최하여 정책흐름을 주도하였다. 2010년 전국동시지방선거를 앞두고 교육자치법 개정안을 심사하면서 교육의원의 비례대표제가 제안되며 기회의 창이 열렸다. 제2기 역사적 국면에서는 제도 수준의 표의 등가성 문제가 분석되었는데, 이는 오히려 변동을 촉발하는 요인으로 작용하였음을 확인하였다. 반면 대안으로 제시된 비례대표제가 교육의 정치적 중립성 논쟁을 일으키며 헌법 제31조 제4항이 제약요인으로 작용하였다. 행위자 수준에서는 교육계와 민주당 간 형성된 느슨한 연합이 제도 수준의 제약요인과 상호작용해 제도 변동에 중요한 제약요인으로 작용했다. 제2기 정책선도자인 국회 권영진 의원과 임해규 의원은 ‘표의 등가성 문제를 활용한 정당 중심의 대안 제시’ 전략을 통해 교육자치법 개정안을 통과시키고자 하였고, 이후 교육의원의 정당공천 비례대표제가 철회되자 교육의원을 폐지함으로써 일반의원으로 그 자리를 확보하려는 전략을 사용하였다. 이에 2010년 2월 18일 「지방교육자치에 관한 법률」 개정안이 국회 본회의에서 통과되었다.
이상의 내용에 근거하여 지방교육자치제도의 경로의존 특징을 다음과 같이 분석하였다. 제1기 역사적 국면에서 지방교육자치제도가 일반자치와 교육자치를 통합하는 방향으로 경로가 설정되었고(A → B), 제2기에서는 이러한 통합 경로가 더욱 강화되었다(B → B′). 또한 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성에 대한 해석이 점차 완화되었음을 확인하였다. 그 과정에서 정책선도자들은 다양한 전략을 활용하여 제도의 경로를 설정하고 강화하는 데 중요한 역할을 하였다.
연구 결과를 바탕으로 다음과 같이 결론을 도출하였다. 첫째, 한국 지방교육자치제도는 변천 과정에서 정치흐름의 영향을 강하게 받는 특성을 보였다. 둘째, 제도의 변천에 있어 헌법 제31조 제4항의 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 규정과 행위자 수준의 교원 단체 및 학부모 단체 등 교육 단체의 권력과 반발 등이 상호작용하여 강력한 제약요인이 되었다. 셋째, 정책선도자는 주로 제도의 변동을 결정하거나 그에 관여할 수 있는 정치권력 집단이었으며 이들은 교육자치의 개념 재정립 등을 통한 정당화 및 책임 회피전략을 구사하여 경로를 형성하였다. 넷째, 제도 수준의 제약요인과 이에 따른 정책선도자의 전략으로 지방교육자치제도의 경로는 일반자치와 교육자치 간 분리에서 통합으로 경로가 형성되어 이어져 오고 있으며, 지속적으로 강화되고 있다.

The purpose of the present study was to analyze the attributes of the transition of the local education autonomy system in Korea. For this purpose, a model combining Path Dependence Theory and Multiple Streams Framework was applied to analyze the transition process of the local education autonomy system. Specifically, it is pursued to identify the ''major institutional contexts that opened the historical junctures of the Korean local education autonomy system'', ''constraints to institutional change by period of change'', ''strategies implemented by policy entrepreneurs to overcome the constraints'', and ''attributes of path dependence in the process of transition'' by dividing the first and second periods into 2006 and 2010 based on the major revisions of the ''Local Education Autonomy Act (LEAA)''. The findings of the present study are summarized below.
In the first juncture, it emerged that the issue of election irregularities of the board of education and superintendents and inefficiency in education administration in the problems stream. The Participatory Government, which led the politics stream, promoted the direct election of superintendents and the integration of educational autonomy with local autonomy through the Presidential Committee on Government Innovation and Decentralization. The Special Committee for the Improvement of Educational Autonomy of Presidential Committee on Government Innovation and Decentralization came up with the alternatives. Based on this, a bill to amend the LEAA introduced by Representative Paik Won–woo was submitted to the National Assembly, opening a window of opportunity. In the first juncture, Article 31(4) of the Constitution was a significant constraint at the institutional level. At the actor level, the coalitions who wanted to defend educational autonomy opposed the amendment of LEAA on the basis of Article 31(4) of the Constitution. In order to overcome these constraints, the policy entrepreneur, Paik Won–woo and the Ministry of Education & Human Resources Development utilized diverse strategies: ''The composition of the members of Special Committee for the Improvement of Educational Autonomy, the legislative method borrowing the form of a representative bill, and the experimental application of the amendment to the LEAA through the enactment of the Special Act on Jeju Free International City''. On 7 December 2006, the amendment to LEAA was passed by the plenary meeting of the National Assembly.
In the problems stream of the second juncture, the issues of vote equivalence between board of education and local assembly was highlighted. The Lee Myung–bak administration sought to increase the integration of local education autonomy, and the Grand National Party led the politics stream by proposing legislation to support it. Lawmakers led the policy stream by holding public hearings and policy debates. In the run–up to the 2010 Nationwide Simultaneous Local Elections, a window of opportunity opened with the proposal for proportional representation of board of education in the review of the amendments to the Education Autonomy Act. In the second juncture, the issue of vote equivalence at the institutional level was analyzed and found to be a trigger for change. On the other hand, the proportional representation system proposed as an alternative sparked a debate on the political impartiality of education, with Article 31(4) of the Constitution acting as a constraint. At the actor level, the loose coalition between the education community and the Democratic Party interacted with institutional–level constraints to act as an important constraint on institutional change. As the policy entrepreneurs in the second juncture, Kwon Young–jin and Lim Hae–gyu, the members of the National Assembly, sought to pass the amendment to the LEAA through the strategy of ''presenting a party–centered alternative using the issue of vote equivalence''. Later, when the proportional representation system for party nominations for the board of education was withdrawn, they used the strategy of abolishing the board of education and replacing it with a party–affiliated local assembly. On 18 February 2010, the amendment to LEAA was passed by the plenary meeting of the National Assembly.
The path–dependency attributes of local education autonomy are analyzed as follows. In the first juncture, the path of local education autonomy was set in the direction of integrating local autonomy and educational autonomy (A → B), and in the second juncture, this integration path was further strengthened (B → B′). It also confirms that the interpretation of the independence, professionalism, and political impartiality of education was gradually eased. In that process, policy entrepreneurs played an important role in setting and reinforcing the institutional path, utilizing a variety of strategies.
Based on the findings, the following conclusions are drawn. First, the Korean local education autonomy system has been strongly influenced by politics stream. Second, the interaction between the provisions of educational autonomy, professionalism, and political impartiality in Article 31(4) of the Constitution and the power with opposition of educational organizations such as teachers'' and parents'' at the actor level has been a powerful constraint on the transition of the system. Third, policy entrepreneurs were mainly politically powerful groups that could determine or influence transition in the system, and they shaped the pathways by using strategies of legitimization and accountability avoidance, such as redefining the concept of educational autonomy. Fourth, due to institutional–level constraints and the strategies of policy entrepreneurs, the path of the local education autonomy system has been shaped from separation to integration between local and educational autonomy, and has been continuously strengthened.

#지방교육자치제도 #교육자치 #「지방교육자치에 관한 법률」 #경로의존 이론 #다중흐름모형

국문초록 ⅰ
Abstract ⅲ
표 목차 ⅸ
그림 목차 ⅹ
Ⅰ. 서론 1
1. 연구의 필요성 및 목적 1
2. 연구 문제 5
3. 연구의 범위 6
Ⅱ. 이론적 배경 8
1. 지방교육자치제도 8
가. 지방교육자치제도의 개념 8
나. 지방교육자치제도에 대한 학설 10
1) 기능적 자치론 11
2) 지방교육자치제도의 제도적 보장론 13
다. 지방교육자치제도의 역사적 흐름 및 시기 구분 15
1) 「지방교육자치에 관한 법률」 제정 전 15
2) 「지방교육자치에 관한 법률」 제정 후 17
2. 지방교육자치제도 변천 분석의 결합적 접근 21
가. 경로의존 이론 21
1) 경로의존 이론의 개념 및 구조 21
2) 경로의존 이론의 구성 요소 및 작동 과정 23
나. 다중흐름모형 27
1) 다중흐름모형의 개념 및 구조 27
2) 다중흐름모형의 구성 요소 및 작동 과정 29
다. 경로의존 이론과 다중흐름모형의 연구동향 32
라. 경로의존 이론과 다중흐름모형의 결합 40
Ⅲ. 연구 방법 43
1. 분석 틀 43
2. 자료 수집 46
3. 분석 방법 49
Ⅳ. 연구 결과 51
1. 제1기 변천 특징 51
가. 제도적 맥락 51
1) 문제흐름 51
2) 정치흐름 52
3) 정책흐름 54
4) 기회의 창 56
나. 역사적 국면 59
1) 제도 변동의 제약요인 59
2) 정책선도자의 전략 62
2. 제2기 변천 특징 68
가. 제도적 맥락 68
1) 문제흐름 68
2) 정치흐름 69
3) 정책흐름 71
4) 기회의 창 73
나. 역사적 국면 77
1) 제도 변동의 제약요인 77
2) 정책선도자의 전략 80
3. 지방교육자치제도의 경로의존 특징 84
가. 일반자치와 교육자치 간 관계 차원의 경로의존 특징 84
나. 제도 변동의 제약요인 차원의 경로의존 특징 88
Ⅴ. 요약 및 결론 92
1. 요약 92
2. 결론 95
3. 제언 98
가. 실제 개선을 위한 제언 98
나. 후속 연구를 위한 제언 100
참고문헌 101

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