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지방자치단체의 경쟁력을 확보하고 지방행정의 능률성을 향상시키기 위하여 지방자치단체간의 통ㆍ폐합 논의가 세계적인 추세에 있고, 우리 또한 최근 특별법을 제정하여 이에 박차를 가하려 하고 있다. 그러나 그 논의의 중심에는 헌법정신과 ‘주민’중심의 사고가 항상 존재해야 함은 두 말할 필요가 없다. 즉 지방행정체제의 개편은 주민자치를 중심으로 한 제도개혁 내지는 정치개혁으로 연결되어야 한다는 대명제하에서 논의 되어져야 할 것이다.
이제 특별법의 제정으로 본격적인 지방자치단체간의 통합, 특히 기초지방자치단체의 통ㆍ폐합이 사회적 주요 이슈로 등장하리라 생각한다. 그리고 그 통ㆍ폐합의 주요 이유로서는 ‘지방행정의 능률의 향상’이라는 명제가 대두되리라 생각한다. 그러나 ‘지방행정에 있어서의 능률이란 지방자치의 목적에 부합하는 수단적ㆍ기술적 의의를 가지는 것이지, 그 자체가 목적이 되어서는 안된다. 민주정치의 효과를 정확하게 하는 한도 내에서 능률이라는 것은 기능하는 것이기 때문에 능률원칙에 의해서 지방자치의 효과를 減殺해서는 안 된다’는 점을 잊어서는 안 될 것이다. 필자는 자치단체의 통ㆍ폐합 내지는 단층화에 있어서 가장 중요한 것은 ‘능률성’의 문제가 아니라, ‘주민의 의사를 바탕으로 한 민주주의의 원리’이며, 이때 법적ㆍ이론적 근거로 제기될 수 있는 것이 우리 헌법이 보장하고 있는 지방자치에 대한 규정이라 생각한다.
한편 이번에 제정된 특별법에는 많은 문제점 또한 제기되고 있다. 특히, 강제적인 통ㆍ폐합으로 인한 지역공동체의 파괴가 우려되며, 통합되는 지역에 투자되는 대단위 재정투자로 인한 지역 간의 빈익빈부익부 현상이 더욱 심화될 수 있다는 점, 그리고 새로운 행정시설의 건설로 대규모 토목공사가 야기되고 이로 인한 환경파괴로 이어질 수 있다는 점, 등에 대해서는 귀를 기울여야 할 것이다.
마지막으로 구의회의 폐지문제에 대해서 언급하면 다음과 같다. 헌법을 그대로 둔 상태에서의 자치구의회의 폐지는 위헌이라고 하겠다. 본문에서 살펴본 바와 같이 우리 헌법은 명확히 그리고 완고히 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’고 하고 있다. 따라서 설령 법률로 자치구의 지방의회를 폐지하는 법률을 제정하였다고 하여도 이 법률은, 지방자치단체에는 의회를 두도록 한 헌법 규정에 위배되어 즉 자치구가 지방자치단체로 존재하는 이상 의회만을 없애는 것은 위헌이므로, 위헌이라 할 것이다. 따라서 우리 헌법의 규정을 그대로 둔 상태에서 자치구의회, 즉 지방자치단체의 의회만을 법률로 폐지할 수는 없다고 하겠다. 굳이 자치구의 의회를 폐지하려고 한다면, 지방자치단체의 종류는 법률로 정할 수 있으므로, 지방자치단체의 종류에 대한 법률적ㆍ정치적 그리고 국민적 합의를 거쳐 지방자치단체의 종류를 정하고 있는 지방자치법을 개정하여 자치구를 지방자치단체의 종류에서 삭제한 다음 구의회를 폐지한다면 위헌의 문제는 발생하지 않으리라 생각한다.
이러한 본고의 내용을 종합적으로 정리하면, 지방행정체제의 개혁은 우리 헌법상의 지방분권과 주민자치의 확립을 위한 제도설계가 되어야 하며, 지방자치단체의 존립의 기초인 ‘주민의 공동체 의식’을 바탕으로 한 민주성의 범위 내에서 행정의 ‘능률성’은 논의되어야 하고, 규모의 기준을 정함에 있어서는 지방분권과 주민자치의 실현을 위한 사무의 개혁이 함께 논의 되어야 할 것이다. 결국 주민자치의 강화, 주민의 자기결정권의 강화를 위한 방향으로 지방행정체제의 개편은 이루어져야 할 것이다.
이제 특별법의 제정으로 본격적인 지방자치단체간의 통합, 특히 기초지방자치단체의 통ㆍ폐합이 사회적 주요 이슈로 등장하리라 생각한다. 그리고 그 통ㆍ폐합의 주요 이유로서는 ‘지방행정의 능률의 향상’이라는 명제가 대두되리라 생각한다. 그러나 ‘지방행정에 있어서의 능률이란 지방자치의 목적에 부합하는 수단적ㆍ기술적 의의를 가지는 것이지, 그 자체가 목적이 되어서는 안된다. 민주정치의 효과를 정확하게 하는 한도 내에서 능률이라는 것은 기능하는 것이기 때문에 능률원칙에 의해서 지방자치의 효과를 減殺해서는 안 된다’는 점을 잊어서는 안 될 것이다. 필자는 자치단체의 통ㆍ폐합 내지는 단층화에 있어서 가장 중요한 것은 ‘능률성’의 문제가 아니라, ‘주민의 의사를 바탕으로 한 민주주의의 원리’이며, 이때 법적ㆍ이론적 근거로 제기될 수 있는 것이 우리 헌법이 보장하고 있는 지방자치에 대한 규정이라 생각한다.
한편 이번에 제정된 특별법에는 많은 문제점 또한 제기되고 있다. 특히, 강제적인 통ㆍ폐합으로 인한 지역공동체의 파괴가 우려되며, 통합되는 지역에 투자되는 대단위 재정투자로 인한 지역 간의 빈익빈부익부 현상이 더욱 심화될 수 있다는 점, 그리고 새로운 행정시설의 건설로 대규모 토목공사가 야기되고 이로 인한 환경파괴로 이어질 수 있다는 점, 등에 대해서는 귀를 기울여야 할 것이다.
마지막으로 구의회의 폐지문제에 대해서 언급하면 다음과 같다. 헌법을 그대로 둔 상태에서의 자치구의회의 폐지는 위헌이라고 하겠다. 본문에서 살펴본 바와 같이 우리 헌법은 명확히 그리고 완고히 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’고 하고 있다. 따라서 설령 법률로 자치구의 지방의회를 폐지하는 법률을 제정하였다고 하여도 이 법률은, 지방자치단체에는 의회를 두도록 한 헌법 규정에 위배되어 즉 자치구가 지방자치단체로 존재하는 이상 의회만을 없애는 것은 위헌이므로, 위헌이라 할 것이다. 따라서 우리 헌법의 규정을 그대로 둔 상태에서 자치구의회, 즉 지방자치단체의 의회만을 법률로 폐지할 수는 없다고 하겠다. 굳이 자치구의 의회를 폐지하려고 한다면, 지방자치단체의 종류는 법률로 정할 수 있으므로, 지방자치단체의 종류에 대한 법률적ㆍ정치적 그리고 국민적 합의를 거쳐 지방자치단체의 종류를 정하고 있는 지방자치법을 개정하여 자치구를 지방자치단체의 종류에서 삭제한 다음 구의회를 폐지한다면 위헌의 문제는 발생하지 않으리라 생각한다.
이러한 본고의 내용을 종합적으로 정리하면, 지방행정체제의 개혁은 우리 헌법상의 지방분권과 주민자치의 확립을 위한 제도설계가 되어야 하며, 지방자치단체의 존립의 기초인 ‘주민의 공동체 의식’을 바탕으로 한 민주성의 범위 내에서 행정의 ‘능률성’은 논의되어야 하고, 규모의 기준을 정함에 있어서는 지방분권과 주민자치의 실현을 위한 사무의 개혁이 함께 논의 되어야 할 것이다. 결국 주민자치의 강화, 주민의 자기결정권의 강화를 위한 방향으로 지방행정체제의 개편은 이루어져야 할 것이다.
목차
Ⅰ. 들어가며
Ⅱ. 지방행정체제개편에 있어서의 기본문제
Ⅲ. 지방행정체제개편특별법의 내용과 문제점
Ⅳ. 자치구의회의 폐지문제
Ⅴ. 마치며
참고문헌
〈국문요약〉
〈日文要約〉
참고문헌 (5)
참고문헌 신청
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