광역자치단체장 감사권의 헌법적 의의와 기능 및 요건에 대한 소고

이상경

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이상경 (서울시립대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제27권 제2호

발행연도: 2021.1

수록면: 369 - 410 (42page)

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헌법은 제117조와 제118조에서 ‘지방자치단체의 자치’를 제도적으로 보장하고 있는바, 이에 따른 지방자치는 민주주의의 요체이며, 현대 복합사회가 요구하는 정치적 다원주의를 실현시키기 위한 제도적 장치이다. 현행 지방자치법은 지방자치단체를 ‘특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도’와 ‘시, 군, 구’로 구분하고 있다. 이러한 계층적인 구조는 지방자치단체 간의 위계질서가 존재한다는 면을 보여줄 뿐만 아니라, 자치단체 상호간의 기능적인 권력분립을 통한 민주적 자치제도의 실현을 목적으로 한다. 따라서 상급자치단체는 그 관할 구역 내의 기초자치단체에 대하여 다양한 행정적･재정적 지원을 할뿐만 아니라 기초자치단체에 위임한 사무와 기초자치단체의 자치사무에 대하여 다양한 형태의 지시･감독 및 감사의 권한을 행사한다. 지방분권 내지 자치제도의 연혁이 깊은 미국에서도 이와 같은 광범위하고 포괄적인 감사권이 주(state)와 카운티(county) 정부사이에서 상급지방정부인 주정부에게 부여되어 있다. 문제는 상급자치단체, 즉 광역자치단체장이 갖는 감사권의 범위이며, 그 범위는 고정되어 있는 것이 아니라 입법사 혹은 입법연혁적으로 보면 변천을 겪었다. 지방자치권 실현의 고도화에 비례하여 상급자치단체의 감사권의 범위는 제한적으로 해석되거나 제한적으로 법령에 규정될 여지가 있고 그것이 또한 현실이기도 하다. 그러나 중앙정부와 지방정부 사이의 감사권의 범위 제한 보다 더욱 민감하고 어려운 문제는 상･하급지방자치단체 상호 간의 감사권의 범위 제한에 관한 부분에 있다. 왜냐하면 지방자치단체의 업무에 대해서 명확하게 상･하급의 위계질서에 따라 구분되기 어려운 업무도 많이 있기 때문이다. 그러므로 광역자치단체장의 기초자치단체에 대한 감사권의 범위를 획정하는 문제에 당면해서는 이러한 점을 충분히 고려하여야 한다. 최근 남양주시와 경기도지사와의 사이에서 촉발된 권한쟁의의 핵심 쟁점은 남양주시에 대한 경기도지사의 감사권 행사가 남양주시의 자치권을 침해하는지 여부에 있다. 이러한 문제를 살펴보기 위해서는 지방자치법상 시･도지사가 자치단체에 대하여 행사하는 감사권의 헌법적 의미와 기능 및 요건을 살펴보면서, 감사권의 범위 제한 및 자치사무의 구분과 관련한 고려사항을 충분히 살펴보아야 한다. 결론적으로 지방자치의 본질을 훼손하지 않는 범위에서 기초자치단체가 스스로의 책임 하에 수행하는 자치사무에 대해서까지 광역자치단체장의 감사가 광범위하게 이루어질 수 있다고 판단되며, 이는 중앙행정기관에 의한 감사권과 시･도지사의 감사권의 성격을 달리보아야 한다는 입장을 전제로 한다. 광역자치단체장의 기초자치단체의 자치사무에 대한 사전적･일반적인 감사권을 행사할 수 있는 것이기 때문에 반드시 감사의 대상과 범위를 한정적으로 제시하여 하는 것은 아니라고 판단된다.

The Constitution guarantees “local autonomy” in Articles 117 and 118, and the local autonomy is the key to democracy and an institutional mechanism to realize the political pluralism demanded by modern complex societies. The current Local Autonomy Act divides local governments into “City, Metropolitan City, Special Self-Governing City, Province, Special Self-Governing Province” and “City, County, District”. This hierarchical structure not only shows that hierarchy exists between local governments, but also aims to realize the self-governing system through the separation of functional powers between local governments. Therefore, the higher self-governing body shall not only provide various administrative and financial support to local governments within its jurisdiction, but also have the authority to direct, supervise and audit various forms of local governments. In the United States, which has a deep history of decentralization or autonomy, such extensive and comprehensive audit rights are granted to states that are higher-level local governments between state and county governments. The problem is the scope of audit rights held by the heads of senior local governments, or metropolitan and provincial governments, and the scope is not fixed, but has changed in terms of legislators or legislative history. In proportion to the advancement of the realization of local autonomy, the scope of audit rights of higher-level local governments is limitedly interpreted or limitedly open to regulation, which is also a reality. However, a more sensitive and difficult issue than the limitation of the scope of audit rights between central and local governments lies in the limitation of the scope of audit rights between upper and lower local governments. Because there are many areas of work that cannot be clearly distinguished according to the hierarchy of the upper and lower levels of local governments. Therefore, this should be taken into consideration when faced with the issue of determining the scope of the audit rights of the heads of metropolitan and provincial governments to local governments. A key issue in the recent disputes resolution appeals over authorities between Namyangju City and Gyeonggi Province Governor is whether the governor's exercise of audit rights for Namyangju City violates Namyangju City's autonomy. In order to look at these issues, under the Local Autonomy Act, the constitutional meaning, function and requirements of audit rights exercised by the city and provincial governors on local governments should be fully examined. In conclusion, it is judged that the audit of the heads of metropolitan and provincial governments can be conducted extensively to the extent that they do not undermine the nature of local autonomy. Since the heads of wide area local autonomous governments can exercise prior and general audit rights for basic local autonomous governments' local affairs, it is judged that the subject and scope of the audit are not limited.

#지방자치단체의 자치 #광역자치단체 #기초자치단체 #사전적・일반적인 감사권 #권한쟁의심판

참고문헌 (25)

참고문헌 신청

김철수 / 2013 / 헌법학개론 / 박영사

김하열 / 2018 / 헌법강의 / 박영사

성낙인 / 2020 / 헌법학 / 법문사

양 건 / 2019 / 헌법학 / 법문사

오윤식 / 2016 / 공직선거법 해설 / 피앤씨미디어

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