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지방자치가 실시된 지 20년이 경과하였다. 지금까지 지방자치는 중앙정부의 재정과 권한을 지방에 분배하는 것에 초점을 둔 ‘행정적’ 논의에 머물렀다. 최근 들어 도시를 성장 또는 발전시키기 위해 어떤 집단과 공식 또는 비공식적으로 연합할 것인가의 ‘정치적’ 논의가 활발하게 진행되고 있다. 도시 한계론과 성장 기구론, 레짐 이론과 거버넌스 이론 등이 그것이다. 그러나 이들 서구 이론은 한국적 현실을 잘설명하지 못한다. 한국은 서구에 비해 여전히 중앙정부의 권한이 강하고, 자치단체의 자율성이 낮다. 무엇보다도 자치단체장의 권한이 막강하고, 시민사회는 미약하다. 이 글은 청주시의 ‘개발정치’, 구체적으로 개신 오거리 고가차도 건설 사업을 예로 들어 서구의 도시정치 이론이 한국 현실에 잘 들어맞지 않는다는 것을 밝히고 있다. 경제적 제약이 지방정부의 정책 선택을 규정한다는 도시 한계론과 달리 청주시는 국책사업의 유치에 민감할 뿐 자본을 유치하려는 시도 자체가 없다. 청주시는 교육과 같은 집합적 소비에 관심이 없다는 점에서 이중 국가론의 주장도 적용되지 않는다. 청주시에는 성장 기구론이 말하는 성장 연합 세력이 존재하지 않는다. 광역자치단체에서 발견되는 대기업과 중앙정부의 연합도 기초단체에는 없다. 정치 행위자로서의 시민사회를 강조하는 거버넌스 이론도 청주에는 적용되지 않는다. 오히려 시민사회는 막강한 권한을 행사하는 시장에 상당 부분 포섭되어있다. 후견인 이론은 상대적으로 청주시에 적용 가능성이 높다. 그러나 청주시장이 피후견인들을 상대로 분배 정책을 펴지는 않는다. 청주시 사례는 ‘강시장’(强市長) 체제라 할 만하다. 미약한 시민사회가 이를 더욱 강화시킨다. 자치단체와 더불어 시민사회가 국책사업 유치에 적극적으로 나서는 것이 그 사례이다. 지역 시민사회는 교육과 주택 등 집합적 소비를 중심으로 생활정치에 진력할 때 강시장 체제를 견제할수 있고, 진정한 거버넌스의 참여자가 될 수 있다.
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