관광이 지속적으로 성장하고 지역경제활성화를 위한 정책수단으로 자리매김하기 위해서는 관광예산의 안정적인 확보와 지출결정에 합리성이 전제되어야 한다. 본 연구는 이러한 전제 아래 문화관광축제 개최 기초자치단체의 관광지출의 결정요인을 분석하였다. 지금까지 정부지출에 관한 지배이론으로 알려진 지출결정요인이론과 최근에 소개된 단절균형이론을 토대로 지방정부의 관광지출을 통합적 관점에서 분석하였다.
분석대상은 문화체육관광부에 의해 우수축제로 선정되었거나 우수축제로 선정되지는 않았지만 자체축제를 개최하고 있는 전국의 128개 기초자치단체이다. 분석자료는 통일된 기준에 따라 예산자료를 공개하기 시작한 2008년부터 2014년까지 7년간의 패널데이타이다. 분석은 통계패키지 STATA 12를 사용하여 패널회귀분석하였다. 패널회귀모형은 고정효과모형과 확률효과모형 가운데 효율적 추정량이 될 수 있는 모형을 선택하되 설명변수간의 다중공선성과 이분산성을 고려하여 단축모형으로 구성하였다. 그 결과 대다수 분석대상에서 비선형의 확률효과모형이 결정모형인 것으로 판명되었다. 이러한 과정과 절차를 통하여 규명한 결과는 다음과 같다.
첫째, 지방정부 유형별 관광지출의 결정요인을 비교하기 위하여 분석대상을 시와 군, 축제유형, 도시규모 등으로 유형화하였다. 우수 및 자체축제 집단이 동일한 결과를 보였으며 이를 축제그룹으로 명명하였다. 시, 대규모 및 중규모 도시가 거의 동일한 결과를 보여 대도시 그룹으로 명명하였다. 나머지 군과 소규모 도시가 동일한 결과를 보여 소도시 그룹으로 명명하였다. 전반적인 결과는 축제그룹을 제외하면 대체로 인구규모에 좌우되고 있었다. 즉, 관광지출의 결정은 자치계층의 특징과 무관하였고, 관광산업의 핵심이라 할 수 있는 축제와의 관계도 발견되지 않았다.
둘째, 세 그룹의 결정요인은 공히 사회경제요인, 점증요인, 행·재정요인이며, 개별 변수의 영향력 크기는 그룹 특성에 따라 판이한 차이가 나타났다. 그런데 규범적 측면에서 반드시 반영되어야 한다고 강조하는 재정력과 관광수요 관련 변수의 영향력이 나타나지 않아 선행연구와 큰 차이를 보였다. 이는 지방정부의 관광지출이 상당히 제한된 범위의 합리적 범주에 의하여 결정되는 기형적인 구조를 가지고 있음을 보여주는 결과이다.
셋째, 각 그룹별 특징적인 분석결과도 나타났다. 인구는 관광지출에 부의 영향을 미치고 있으며 전체 대상집단과 소도시 그룹에서 일관된 결과를 보였다. 도시의 규모와 역량을 의미하는 인구와 관광지출의 관계를 고려할 때, 지방정부 관광의 위상은 문화나 복지기능에 비하여 상대적으로 낮음을 알 수 있다. 축제 및 소도시 그룹의 관광지출은 전년도관광예산과 상위정부관광예산에 의해 결정되었다. 무엇보다 이들 변수의 영향력은 인구규모와 반비례하고 있다. 즉, 시와 대도시 그룹에서는 전년도관광예산과 상위정부관광예산의 영향력과 통계적 유의성이 매우 낮았다. 이러한 결과는 상위정부와 정책적 공조 혹은 상호작용성을 의미하는 것이 아니라 정책적 의존성을 반영하는 것이다.
넷째, 산업구조와 문화인프라가 관광지출을 좌우하는 대도시 그룹에서 관광의 새로운 측면을 발견하였다. 산업구조가 보여준 결과는 관광이 경제기반과 산업기반이 취약한 자치단체가 선택할 수 있는 지역경제활성화 전략이 될 수 있음을 시사한다. 그렇다고 도시규모와 역량이 낮은 소도시 그룹에도 해당되는 전략은 아니었다. 아울러 관광지출의 결정요인으로써 문화인프라는 관광의 범위와 영역의 확장이라는 측면에서 매우 바람직하다. 그러나 지속적 관광지출을 담보할 수 있는 관광자원으로 기능하기에는 여전히 한계가 될 수 있다.
다섯째, 정치요인과 단절요인이 관광지출에 영향을 미칠 수 있음을 일부 자치단체에서 확인하였다. 이는 관광지출이 비점증적으로 결정될 수 있음을 의미하는 결과이다. 그러나 정치 및 단절요인은 일시적이고 계획적인 결정요인이기 때문에 관광지출에 안정적이고 지속적인 영향을 미치는 데는 한계가 있다.
본 연구를 통하여 규명한 결과는 결국 지방정부의 관광지출이 관광자원이나 관광산업규모를 고려하는 등 수요지향적 지출결정체계와 무관하다는 것이다. 대다수는 전년도관광예산에 준하여 관행적으로 결정하고 또 상위정부관광예산에 크게 의존하여 결정하고 있다. 이러한 합리적이지 못한 결정구조가 모든 자치단체에 해당하지만 특히 인구규모가 작은 소도시 그룹에서는 절대적인 지침으로 작용할 가능성이 매우 높다.
이처럼 지방정부의 관광지출의 비합리적 결정체계는 두 가지 원인에 기인하고 있다. 하나는 외래관광객 유치를 통한 외화획득이라는 중앙정부의 정책목표에 기인한다. 이것이 오랜 관행으로 고착되어 지방정부에 강한 영향을 미치고 있다. 따라서 지방정부는 정책자율성이 부족하여 의존적이며 따라서 공급중심의 행태를 보이게 된 것이다. 다른 하나는 잡다한 세부정책사업의 비중이 높은 기초자치단체 관광정책의 구조적 특징에 기인한다. 지역별 특성을 발견하기 어려운 현안사업과 세세한 내역사업이 그 증거이다. 이러한 유형의 사업으로 말미암아 지출결정에 일관성과 체계성을 결여하게 된 것이다.
지방정부의 관광지출이 전년도관광예산과 상위정부관광예산에 의존한다는 사실은 한편으로 안정적인 예산을 확보하는데 어느 정도 기여할 수 있다. 그러나 보수적이고 소극적인 방법이기 때문에 지역의 실정을 감안한 창의적이고 혁신적인 정책사업을 추진하는데 제약이 된다. 그럴수록 관광의 경제적 가치를 인식하고 투자우선순위를 재검토하자는 역설적 주장을 해 볼 수 있다.
본 연구는 관광의 안정적 성장을 위해서는 사회경제환경과 관광수요를 고려한 합리적인 지출결정시스템을 구축해야 한다는 점을 시사한다. 즉, 수요지향적 관광지출 시스템을 구축하자는 주장이다. 한편으로 수요지향적 관광지출시스템은 제한된 자원을 효율적으로 사용하자는 의미와 동일한 맥락이다. 그런 점에서 관광지출의 결정요인으로써 비합리적 범주는 한정된 예산자원의 낭비를 초래하는 근원이 된다. 본 연구는 결국 합리적 지출결정과 이를 통한 예산낭비를 방지할 수 있는 제도개선의 방향을 제시하였다는 의미를 가진다.
본 연구는 관광정책 혹은 관광지출과 같은 거시적 관점의 연구가 초기단계인 상태에서 진행되었다는 점에서 의의가 있다. 이에 더하여 본 연구는 장기간의 패널데이타를 사용하여 관광지출에 관한 결정모델을 제시하였다는 점에서 의의가 크다. 향후 시간적 범위를 넓혀 지속적인 연구를 수행하면 더욱 일반화 할 수 있는 결과를 얻을 수 있을 것이다.