최근의 정책환경은 불확실성과 복잡성이 증가되고 사회적으로 가치가 다원화됨에 따라 최적의 해결책으로의 합의가 어려운 사회적 난제가 늘어나고, 정책과정에서 정부의 역할에 대한 불신 그리고 정책 집행과정에서의 불응이 증폭되었다. 비례적으로 심화된 정책갈등은 결국 높은 사회적 비용을 초래하고 있다. 대의민주주의와 정부주도의 정책과정에 대한 불신은 시민들의 정책과정으로의 직접적인 참여요구를 강화시켰고, 전 세계적으로 다양한 국가에서 정책과정에 시민참여를 확보하기 위한 노력이 시도되면서 참여적 거버넌스 패러다임이 도래하였다. 최근에는 단순한 의견제시 수준의 형식적인 참여와 의사전달이 아닌 실제 정책을 설계하는 과정에서부터 시민들이 참여하는 것으로 진화하였고, 과거 전문가에 의해 정책이 설계되고 전문적 지식이 요구되는 분야에서도 시민이 적극적으로 대안을 제시하는 민주적 정책설계의 필요성과 함께 충분한 사고의 과정을 핵심으로 하는 숙의적 정책설계의 중요성이 더해지고 있다.
숙의적인 시민참여형 정책설계의 핵심은 다양한 행위자들 간의 소통적 상호작용을 통한 문제의 담론인식과 정책대안의 합의과정이다. 이를 실현하기 위해 정부는 적극적인 소통을 담보하는 공론화 과정을 포함한 정책설계를 다방면으로 시도하고 있으며 최근에는 공론조사를 활용해 대표성과 숙의성을 반영한 정책설계를 실행하였다. 정책학 연구에서는 이러한 정책과정에 대해 새롭게 주목하고 연구의 주요한 분야로서 정책 설계의 상호 작용 과정에서 진술 되어진 행위자간에 실제 사용된 언어와 서술구조를 제시하고 있다. 문자와 문장으로 텍스트화 된 정책서술은 정책의 문제를 어떻게 인식하고 어떤 프레임이 선정되는지를 나타내는데, 정책문제에 대한 주요 정책 담론형성과 각 정책행위자와 대중의 의견형성 및 변화에 영향을 미침으로서 문제 해결을 위한 정책대안 개발과 실제 정책변동을 일으키는 주요한 요인으로 작용한다. 기존 정책연구에서는 수치화된 자료에 근거한 계량분석으로 일반화된 이론과 분석이 주를 이루었지만, 복잡한 사회현상은 각각의 사례별로 특이점에 있어 깊은 이해를 위해 질적자료인 언어에 대한 분석이 중요해졌고 다양한 기술적(descriptive) 사례연구들이 많아졌다. 하지만 성공적인 정책 분석과 대안 개발을 위해서는 정책과정 현장에 참여하는 다양한 행위자들의 인식이해와 그들 간의 상호작용에서 표현되는 정책서술(Policy Narrative)에 대한 해석의 필요성이 제기되고 있다.
이러한 배경에서 본 연구는 최근 국내에서 사회적으로 해결하기 어려운 난제(wicked problem)의 해법으로 시행된 신고리 5,6호기 공론조사를 분석사례로 선정하여, 언론과 일반국민 그리고 숙의과정에 참여한 정책연합이 어떠한 정책서술을 사용하였고, 숙의과정에 참여한 시민참여단이 이러한 정책서술에 어떻게 반응하여 상호작용하고 담론의 변화를 가져왔는지, 그리고 어떠한 정책서술 전략과 구조가 실제 인식변화와 담론 형성에 효과가 있었는지를 분석 하였다. 더불어 그 참여과정이 실제 어떤 정책환류효과를 발생시켰는지에 대한 기제 또한 탐색하였다. 본 연구는 새로운 정책설계의 과정으로 제시된 숙의적 시민참여형 정책설계에 의한 정책변동을 정책행위자들의 정책서술을 중심으로 분석하여 효과적인 정책설계와 서술이 무엇인지 밝혀내기 위해, 주요 이론들을 근거로 정책서술 분석틀은 구축하였다. 정책설계이론을 근거로 인과적 구조의 틀을 바탕으로 하였고 최근 정책과정이론으로서 새롭게 주목받고 있는 정책서술모형(NPF)과 정책환류이론(PFT)을 근거로 정책서술의 인과기제와 정책산출에 따른 환류기제를 구체화 하였다. 그리고 질적분석과 양적분석을 결합한 혼합적 연구방법 설계에 따라 발제자료와 같은 질적자료의 질적코딩, 언론기사 및 녹취록의 빅데이터 분석 그리고 일반시민 천명을 대상으로 한 설문조사를 수행했으며 정책변동 요인분석에서부터 그 효과에 대한 검증까지 순차적으로 분석하였다. 주요 분석결과 및 발견점은 다음과 같다.
첫째, 신고리 5,6호기 공론조사에서 건설중단측은 건설재개측보다 비난전략, 악의적 비방 및 호의적 과시 전략, 악당이라는 등장인물의 활용에서 유의미하게 더 많은 활용도를 보이며 시민의견 변화에 적극적으로 영향을 미치기 위해 다양한 정책서술 전략을 펼쳤다. 둘째, 시민참여단은 정책문제를 재프레이밍하는 정책서술학습을 수행하며 안전성을 최우선시하는 공유된 인식이 있음에도 불구하고 경제성 담론이 의사결정에 가장 결정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 즉 건설중단측의 다양한 전략적 노력에도 불구하고 건설재개로 결정이 난 것은, 현 시점에서 이미 경제적 효과로 우위에 있는 원자력을 지지하는 건설재개측이 시민들에게 더 많은 지지를 얻을 수밖에 없었다고 해석된다. 특히 해외에서 수행된 에너지 관련 공론조사와 달리 신고리 5,6호기 공론조사는 안전성, 경제성과 같이 한정된 프레임 안에서 정책서술과 학습이 진행되었기 때문에 풍부한 숙의가 이뤄질 수 없었다고 볼 수 있다. 셋째, 시민들의 정치효능감이 공론조사 직후 높은 수치를 보인것에 반해 1년이 지난 현 시점에서 상대적으로 매우 낮아져 긍정적인 정책환류효과가 나타나지 못한 것으로 분석되었다. 하지만 공론조사 직후와 1년이 지난 이후 현 시점간의 차이가 오히려 당시 시점에서는 정책집행시기가 맞물렸기 때문에 급격한 정치효능감의 증가가 있었지만 그 이후에는 다시 평균적인 정치효능감 수준으로 되돌아온 것으로 해석될 가능성도 있다.
이처럼 본 연구는 공론조사 과정에 대한 해석적이고 맥락적인 이해를 제공하며 향후 어떻게 효과적으로 설계되어야 하는지에 대한 제도적 개선방향을 시사하는 정책적 함의를 지니고 있다. 공론화 과정에서 정책결정자는 정제되지 않은 시민들의 정책서술에 대한 이해의 과정을 통해 실제 시민들에게 주요하게 인지되고 있는 요소가 무엇인지를 파악해야할 필요성이 있으며 공론조사의 핵심인 숙의 과정에서 유의미한 영향을 미치고 시민들은 충분히 담론을 재구성하기 위해서는 보다 다양화되고 넓은 범주에서 정책문제를 고민하고 대안을 경쟁할 수 있게 해야함을 시사하고 있다. 또한 정책결정자 또는 시민의 설득을 목표로 하는 정책연합들은 실제 국민이 필요로 하고 공감하는 프레임과 용어를 활용하고, 객관적이고 정확한 정보를 재가공하여 제시하는 서술이 결론적으로 정책수용성을 높일 수 있는 효과적인 전략일 것으로 보인다. 한편, 본 연구는 기존 국내 선행연구들에서는 수행하지 않은 정책서술분석에 의미연결방 기법 및 감성분석 등을 활용했다는 점에서 정책연구의 방법론적 함의를 가지고 있으며, 국내에서 아직 구체화되지 못한 정책서술 질적코딩북을 정책서술모형의 이론적 논의와 관련 선행연구의 검토로 도출된 다양한 서술요인과 전략들을 포함시켜 코딩유목을 재구성하고 체계적으로 코딩할 수 있게 스키마를 재구축하여 새로운 코딩북으로 발전시켰다는 점에서 향후 후속 연구 생산에 기틀을 제공하는 이론적 공헌이 있다고 할 수 있다.
그러나 본 연구가 정책적 지향점을 공유하고 있는 정책이론들을 수정 및 결합하여 새로운 분석틀을 구축하였지만 정책설계, 정책서술, 정책환류 각 이론들이 중시하는 혹은 강조해야만 하는 핵심 요소들의 명확성과 중요성을 감소시키는 경향이 있었다. 연구방법론 측면에서도 다양한 연구방법을 활용함에 따라 분석결과를 유기적으로 해석하는데에 있어서 연구자의 직관이 개입되는 한계가 있었다. 또한 단일사례에 대한 정책변동 인과기제를 설명하기때문에 심도있는 맥락적 이해를 제공할 수 있지만 일반화에 대한 한계를 가진다고 볼 수 있다. 따라서 새로운 연구모형 구축은 유의미한 변수를 추출하는 과정으로서 보다 정교화된 이론적 논의 과정이 필요할 것이며, 혼합적 연구방법 설계는 다양한 분석수준 보다는 체계적으로 분석범위와 분석수준을 통일시켜 수행하는 것이 적절할 것으로 보인다. 마지막으로 향후 후속 연구는 공론조사에 대한 연구라면 다른 이슈의 공론조사 사례를 비교분석하거나 에너지 분야의 공론조사를 국내외 사례로 비교하는 것이 맥락적 이해에 대한 확장된 연구가 될 것이다.

This study analyze empirically dynamics of policy narrative and policy feedback in the deliberative policy design process through the case of deliberative polling for Shin-gori No.5&6. Participatory Governance paradigm has come across many countries with the demand of direct democracy and civic participation to resolve wicked problems like the matter of nuclear power plant keeping policy conflict continuously. The government has tried to design policy process to involve civic participation and active interaction among policy actors including stakeholders and public has been positioned as the mechanism of policy output in the policy process. Especially, language or text and actual words people use have performed important role in the mechanism. Many policy process studies has had limit of explain mechanism but Narrative Policy Framework(NPF) emphasize narratives formed from communication or debate in policy conflict situation as a core element the mechanism indicating the policy process and policy change. The understanding of mechanism produce contextual knowledge and deeper interpretation which have been overlooked in the policy study.
This study created research framework portraying causal relationship between policy and actors and feedback cycle to analysis of dynamics of policy change by focusing on narratives on the basis of policy design theory, NPF and policy feedback theory. The mixed research method like qualitative coding, big data analysis and survey was conducted to differentiate literature. PPT slides were are coded based on policy narrative coding book improved in this study. News media and transcript which was recorded when citizen discussed during deliberation program were refined by text mining and analyzed by sementic network analysis and sensitive analysis. And then survey for 1,000 people was conducted to test narrative effects and policy feedback mechanism.
The result of this study were as follows.
First, anti-nuclear coalitions have more made effort to persuade public by using various narrative strategies and elements than pro-nuclear policy coalitions in the case of Shin-gori No.5&6. However, public gave more support the pro-nuclear because they focused on economic effects of the matter of nuclear power plant. It may be more resonable to support the pro-nuclear for the public in that nuclear power generation have been hold a advantaged position in economic conditions since it has been promoted under national plan for a long time.
Second, participatory policy design did not cause positive policy feedback effect on the public since their political efficacy has been decreased after deliberative polling. but it is difficult to be termed as negative effects because decreased political efficacy compared to that at the end of deliberative polling could be interpreted like just a phenomenon returning to normal level.
The implications of this study are rendered by academic and policy aspects. Firstly, this study is contributive to academic aspects in that it make more empirical that narrative is a significant factors of policy change by elaborating theoretical review of NPF and applying mixed research method including big data analysis. Second, this study propose how the participatory policy and policy design for democracy would be more effective and produce successful outcomes. In the case of deliberating polling, this study suggest the frame of policy problem and alternatives need to be more diversified and the process of understanding interaction like unrefined narratives formed by public also need to be considered when policy decision making.