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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2008.12
- 수록면
- 1 - 127 (127page)
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1. 연구의 필요성 및 목적
최근 다시 불거지고 있는 국내 가스산업의 구조개편에 대한 논의의 시작은 10여 년 전으로 거슬러 올라간다. 당시 세계적인 개방화와 규제 완화의 흐름 속에서 국내에서도 가스산업의 효율성과 국제 경쟁력을 높이기 위해 독점적 산업구조를 경쟁체제로 개편하는 구조개편의 기본계획이 마련되었다. 이후 여러 문제점 지적과 숙의를 거치면서 구조개편 방향에 대한 수정이 가해졌지만, 계속되는 찬반 논란 속에 그 세부 내역과 일정에 대한 논의는 진전을 보이지 못하고 있었다.
그런 와중에 도래한 고유가 시기와 가스시장의 여건변화는 구조개편에 관한 논의를 한충 복잡하게 만들었다. 특히 2006년 이후 국제 LNG 시장의 공급부문이 경색되고 도입조건이 급격히 악화되는 상황이 국내에 필요한 가스물량의 도입 문제와 맞물려 부각되면서, 경쟁시장으로 전환되었을 때 가스공급 안정성이 확보될 수 있는가 하는 문제가 경쟁도입의 주요 쟁점으로 부상하였다.
경쟁체제에서의 공급 안정성에 대한 논란으로 확대된 정책방향의 불확실성은 가스산업의 투자위험을 증대시키고 효율적인 의사결정을 저해하여 암묵적인 사회적 비용을 유발할 우려가 있다. 국민생활에서 차지하는 가스의 중요성과 산업구조 개편의 비가역성(irreversibility)을 감안할 때 가스공급 안정성 측면은 가스산업의 정책결정에 최우선적인 고려 사안이 되는 만큼, 이에 대한 면밀한 검토가 요구된다.
이에 본 연구는 경쟁시장에서 가스공급 안정성에 영향을 미치는 제반 요인들과 주요 논점들을 다각적으로 검토함으로써, 독점공급체제와 비교하여 경쟁체제의 가스시장 하에서 공급 안정성 측면이 어떻게 차이가 날 수 있는지를 분석하고, 이를 통해 국내 가스산업에 경쟁을 도입하는 과정에서 요구되는 공급 안정성에 관한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
2. 주요 연구내용
일반적으로 독점체제 하에서의 가스공급 안정성 확보는 극한기온이나 예상치 못한 기술적 혹은 정치적 요인에 의해 공급이 중단될 가능성에 대비한 물리적인 측면의 조치로 여겨진다. 그러나 가스산업 내에 경쟁이 도입된다는 것은 독점체제에서 기술적인 혹은 관리상의 문제로 다루어지던 사안들이 이윤과 손실을 의미하는 경제적인 선택의 문제로 전환된다는 것을 의미한다.
개방된 시장에서는 시장참여자의 선호에 따라 가격에 의해 수요와 공급의 균형이 이루어진다. 높은 가치를 부여하는 소비처에 가스공급이 이루어지도록 운영되기 때문에 시장참여자의 선호와 일관성을 유지하면서 공급차질의 위험과 영향을 경감하는 여러 수단의 확보가 가능하다. 이에 가스공급 안정성 확보에 따른 비용을 투명하게 만드는 효과가 있으며, 그 확보의 책임을 분산시킨다. 즉, 독점체제에서는 공급 안정성 확보의 책임이 정부 또는 독점기업에 있지만, 경쟁시장에서는 공급안보의 책임이 기업과 소비자, 그리고 정부 모두의 책임으로 이전된다.
시장자유화에 따른 경쟁시장으로의 전환이 공급안보에 미치는 영향에 대해서는 긍정적으로 보는 견해와 부정적으로 보는 견해가 모두 존재한다. 시장자유화는 한편으로는 시장참여자의 수를 증가시키고 에너지시스템의 유연성을 확대함으로써 공급안보를 전반적으로 강화하는 측면이 있다. 그러나 또 다른 한편으로는 여유 설비용량이 감소할 가능성과 사회경제적 목표와의 일관성이 훼손되는 등의 부작용도 수반한다.
자유화된 시장에 대해 부정적인 입장을 보이는 측은, 가스산업의 특성을 고려할 때 장기계약과 같은 경직적인 관행이 장기적인 공급 안정성에 중추적인 역할을 한다고 주장한다. 한편 자유화된 시장을 옹호하는 측은, 가스의 자유로운 이동과 선택권의 확대를 통해 공급의 다양성과 신축성이 제고될 수 있으며 이는 결국 공급 안정성을 제고한다고 주장 한다. 이들은 오히려 공급의 안정성을 저해하는 것은 신축적이지 못한 계약관행을 포함한 시장의 경직성과 적정한 비용으로 공급설비를 이용하는 것을 막는데서 비롯된다고 강조한다.
산업구조적인 측면에서 볼 때, 독점사업자에 의한 산업관리는 공급 안정성 문제를 산업 비효율성 문제로 대체하는 것을 의미한다. 즉, 의사결정의 용이함에 기대어 공급 안정성에 관한 문제를 일부 메우지만, 산업의 효율성을 희생하는 문제를 낳는다. 또한 위험감수에 대한 협상자의 성향이나 인내심 등 도입협상의 우위에 영향을 주는 제반 요인들을 고려할 때, 협상력을 단순히 회사 혹은 구매물량의 크기와 관련짓는 논리는 부적절한 것으로 평가되며, 이와 관련된 대표기업의 논리도 그 논거의 전제가 현실적 상황을 적절히 반영하지 못하는 정치적인 논리로 간주된다.
산업 내 경쟁의 도입이 기업의 투자를 저해할 수 있다는 주장은 과거부터 논쟁의 대상이 되어 온 기반시설 규제와 투자 간의 관계에 관한 이슈와 큰 차이가 없는 것으로 보인다. 결국 산업 내 경쟁이 도입될 경우에도 규제의 대상이 될 가능성이 높은 설비부문의 경우 이러한 주장은 투자에 대한 인센티브와 관련된 일반적인 문제로 집약될 수 있을 것으로 판단된다. 다만 시장의 효율적인 운영을 위해 발생할 가능성이 낮은 사고나 기상이변에 따른 수급의 불안정에 대응할 수 있는 예비투자의 확보에 대한 규제당국의 간여는 필요할 수 있을 것이다.
가스산업의 기술적인 특성의 하나인 투자의 리드타임(lead-time)에 따른 가스가격의 등락은 부족한 물량의 효율적인 배분을 위해 필요하다는 측면에도 불구하고, 소비자의 소득이전 문제, 시장참여자들의 재무적인 위험 증가와 그에 따른 시장의 유동성 훼손이나 신뢰성 저하 가능성 등으로 인해 규제당국이 주요하게 다루는 문제 중 하나이다.
3. 연구결과 및 정책제언
독점체제와 비교하여 경쟁시장체제에서 나타나는 공급 안정성과 관련된 변화를 요약하면, (ⅰ) 경쟁시장 하에서 공급 안정성의 확보는, 발생할 가능성은 낮지만 그 파급효과가 큰 저확률ㆍ고충격의 공급부문 위험요인에 대한 보험적 또는 위험관리적 성격을 띠며, 이러한 활동의 일정부분은 시장메커니즘을 통해 해결하도록 유도된다. 따라서 독점체제에서는 독점기업이 공급안보의 책임을 부담했지만, 경쟁시장에서는 공급안보의 책임이 시장참여자에게 상당 부분 이전된다. (ⅱ) 시장자유화는 시장참여자의 수를 증가시키고 에너지 시스템의 유연성 확대를 통해 공급안보에 긍정적인 기여를 하지만, 소규모 소비자 가격의 상승위험과 함께, 가격 변동성의 증대 및 여유설비가 감소할 가능성 등의 새로운 위험을 수반하기 때문에, 이러한 문제에 대응하기 위한 적정 수준의 규제가 요구된다 (ⅲ) 시장은 공급안보의 비용을 투명하게 하여 전반적인 수급조절의 효율성을 제고하지만, 가격 또는 계약 기반의 수요반응이 충분하지 않을 수 있으며, 특히 해외 공급물량 확보 측면에서는 시장의 역할이 제한적이다. 따라서 수용할 만한 수준의 신뢰도 기준의 결정, 특히 소규모 소비자 및 안전과 관련된 기준의 제공과 비상시 분명한 대응정책 마련 등 공급 안정성 확보와 관련된 정부의 역할은 여전히 중요하다.
경쟁시장과 공급 안정성에 관한 검토 결과를 바탕으로 제시하는 국내 가스산업에 대한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 현행 가스산업의 공급체제는 평균가격을 적용함으로써 구조적으로 도입부문의 비효율을 수반하는 문제점을 안고 있다. 가스공급안보를 강화하기 위해서는 평균가격의 적용으로 인해 한계도입비용이 한계지불용의를 웃도는 비효율적인 도입 및 수요증가 상황을 개선해야 할 필요성이 높다.
둘째, 원활한 경쟁시장 조성을 위해서는 경쟁도입시 도입총량 규제의 적용을 회피해야 한다. 가스도입계약 관행이 경직적이고 의무인수 조항 등이 적용되기 때문에 도입총량 규제의 필요성이 자주 대두되지만, 도입 총량 규제는 발전용 가스수요의 예측 차질이나 예상치 못한 수요급등 또는 해외 공급원의 공급차질 발생 등의 공급 위험요인에 대한 대응을 제한함으로써 공급 안정성을 저해할 수 있다. 일정량의 여유 공급물량은 경쟁을 촉진하는 효과를 수반하는 동시에 수요예측의 오차나 갑작스런 공급차질의 위험에도 공급 안정성을 유지할 수 있도록 기여하는 효과가 있으므로 경쟁체제와 상충되는 많은 문제점을 수반할 수 있는 도입총량 규제의 적용은 회피하는 것이 바람직하다.
셋째, 우리나라는 동고하저의 극심한 계절 간 수요격차를 보이므로 저장설비 확충은 수급관리 측면에서 매우 중요하다. 한편 설비부문비용과 도입비용은 서로 상충관계(trade-off)로 유기적으로 연관되어 있다. 따라서 설비투자의 문제를 단순히 설비확보의 의무기준 부과를 통해 해결하기보다 이를 포괄하는 공급 안정성 의무에 관한 복합적인 가이드라인을 제시한다면 전반적인 공급 안정성을 유지하고, 나아가 그에 따르는 비용지출을 적정 수준으로 유지할 수 있는 효과가 있다. 즉, 사업자들이 저장설비와 보완적 특성을 가지는 중단가능 공급계약 등 여러 수단을 종합적으로 감안하여, 설비와 수요의 최적 믹스를 통해 공급 안정성의 의무를 충족하도록 유도하는 방안을 모색할 필요가 있다.
1. Research Purpose
The recently revived debate on restructuring of the Korean natural gas industry is indeed a decade-old controversy. With the worldwide liberalization and deregulation trend of energy industries in the late 1990s, the Korean government had drawn up a restructuring plan to transform its state monopoly of the natural gas industry into a competitive one in order to enhance efficiency and competitiveness. While the plan has undergone some modifications addressing criticisms and concerns, there has not been much progress in terms of further details and timetable of the restructuring due to continuing disputes over the pros and cons of the competitive gas market.
The arrival of the high oil price era and changed environment of international gas market have complicated the restructuring debate further. Especially, against the backdrop of tightening world LNG supply and rapidly rising gas prices, whether the security of gas supply can be guaranteed in a competitive market has become the central issue in the debate. This has resulted in added uncertainty surrounding the future direction of gas industry. Such uncertainty should be removed as soon as possible, as it could increase investment risk in gas industry and impede efficient decision-making, thus creating implicit social costs. On the other hand, considering the importance of the natural gas in everyday life and the irreversible nature of industry restructuring, the issue of gas supply security takes priority in policy decision-making and warrants careful scrutiny.
As such, this study addresses the issue of whether the security of gas supply can be maintained in a liberalized gas market. By examining various elements that can affect the security of gas supply in a competitive market and reviewing the coherence of arguments raised regarding the issue, this study analyzes how the security aspect can differ in an open gas market, compared to the vertically integrated monopoly market.
2. Summary
The security of gas supply in a monopoly regime is generally seen as taking some physical measures to protect against supply disruption caused by extreme weather, technical problems or political incidents. In a liberalized gas market environment, however, those security aspects that were previously regarded only as technical or managerial measures will be transformed to the matters of economic choices that consequently entail profits and losses.
In a liberalized market, the supply and demand is balanced by the market price that reflects the preferences of market participants. Since the market ensures the gas volume is supplied to the consumers who place highest values, it becomes possible to have various measures to relieve the risks and impacts of supply disruption in a manner consistent with the preferences of market participants. Such market-based measures will make the costs of providing security of supply more transparent in an open market. Moreover, the responsibility of providing security of supply, which lies with the government or the monopoly firm in the monopolized market, will also be transferred to all market players including the suppliers, consumers and the government.
Conflicting views exist regarding the impact of gas market liberalization on the security of supply. Those who view liberalization positively insist that it facilitates supply diversity and flexibility through unfettered movement of gas and expanded customer choices, thereby contributing to security of gas supply. Those who view it negatively are concerned that long-term security would be jeopardized as long-term contracts are less permissible in a competitive market, while long-term contracts are pivotal in bringing about adequate supply considering the large scale investment necessary for developing gas resources.
Seen it in terms of the industry structural point of view, managing the industry by a state monopoly has led to addressing some of the supply security problems while sacrificing operational and allocational efficiency. The argument supporting the monopoly regime based on the higher bargaining power with larger company size or purchasing size neglects various other elements that are at play in import contracting negotiation. The 'national champion' argument presented along the same line with the bargaining power argument, is often criticised for its inconsistency with the premises on which it stands.
The issues raised on investment are reasonable concerns in that, absent regulation, competition may lead to diminishing capacity margin and deter infrastructure investment. As such, careful consideration should be given to ensure proper incentives to invest in infrastructure. Since the operation of supply infrastructure and its investment are likely to be subject to regulation as it exhibits increasing returns to scale, the concerns can mostly be dealt with in the standard manner of addressing investment incentive by adjusting the allowed rate of return. In addition, in order to ensure efficient operations of the liberalized market, some intervention by the regulatory authority to induce precautionary investment in preparation for 'low probability & high impact' incidents may be necessary.
As the market clearing price responds to the supply and demand situations, price volatility is inevitable and in a sense desirable in a competitive market. Nevertheless, since excessive volatility can hamper confidence in market and threaten reliability of supply, it should also be the subject of regulatory supervision along with the matter of price manipulation in an open market.
3. Research Results and Policy Suggestions
The liberalization of natural gas market is not incompatible with ensuring security of gas supply. The market liberalization can contribute positively to security of supply, by enabling market-based mechanisms to deal with supply disruption possibility and raising overall flexibility and efficiency of the gas supply system. However, it also entails new types of risks such as higher price volatility and diminishing infrastructure capacity margin. Moreover, the market mechanism can have its limitation at times as there exists the possibility of insufficient demand responses to price. Therefore, the role of the government in security of supply is still important in the liberalized market, especially in terms of providing a minimum acceptable security guideline and safety standards, protection of small customers and emergency response measures.
This study presents the following policy suggestions on security of gas supply and introducing competition to the industry. First, current 'rolled-in' pricing practice needs to be reformed in order to strengthen security of supply and enhance the efficiency of gas procurement, as it inherently creates inefficiency in importing gas. Specifically, it induces importing gas even when the marginal willingness to pay is lower than the marginal cost of imported gas due to the practice of applying the weighted average of all import prices as the supply price. This results in excessive demand for gas imports and increases the exposure to the risks of supply disruption.
Second, any temptation to place limitation on the total import volume or to assign an allowable import volume to each supplier based on calculation of the total projected demand and the secured volume should be refrained, even though such measures are often suggested. It is not only incompatible with the efficient working of a competitive market, but also restrict suppliers' ability to response to any unexpected supply disruption.
Third, expansion of storage facility is important in security of supply in light of the severe demand seasonality. On the other hand, there exists a trade-off between the investment in storage facility and the high gas import cost in winter. As such, in providing the minimum regulatory obligation for security of supply to suppliers, it would be desirable to provide a composite guideline that can lead to an optimal mix of storage facility investment and various market-based measures that suppliers can utilize such as securing interruptible demands, reflecting the relative costs of all relevant measures, rather than simply providing an obligation on storage facility.
최근 다시 불거지고 있는 국내 가스산업의 구조개편에 대한 논의의 시작은 10여 년 전으로 거슬러 올라간다. 당시 세계적인 개방화와 규제 완화의 흐름 속에서 국내에서도 가스산업의 효율성과 국제 경쟁력을 높이기 위해 독점적 산업구조를 경쟁체제로 개편하는 구조개편의 기본계획이 마련되었다. 이후 여러 문제점 지적과 숙의를 거치면서 구조개편 방향에 대한 수정이 가해졌지만, 계속되는 찬반 논란 속에 그 세부 내역과 일정에 대한 논의는 진전을 보이지 못하고 있었다.
그런 와중에 도래한 고유가 시기와 가스시장의 여건변화는 구조개편에 관한 논의를 한충 복잡하게 만들었다. 특히 2006년 이후 국제 LNG 시장의 공급부문이 경색되고 도입조건이 급격히 악화되는 상황이 국내에 필요한 가스물량의 도입 문제와 맞물려 부각되면서, 경쟁시장으로 전환되었을 때 가스공급 안정성이 확보될 수 있는가 하는 문제가 경쟁도입의 주요 쟁점으로 부상하였다.
경쟁체제에서의 공급 안정성에 대한 논란으로 확대된 정책방향의 불확실성은 가스산업의 투자위험을 증대시키고 효율적인 의사결정을 저해하여 암묵적인 사회적 비용을 유발할 우려가 있다. 국민생활에서 차지하는 가스의 중요성과 산업구조 개편의 비가역성(irreversibility)을 감안할 때 가스공급 안정성 측면은 가스산업의 정책결정에 최우선적인 고려 사안이 되는 만큼, 이에 대한 면밀한 검토가 요구된다.
이에 본 연구는 경쟁시장에서 가스공급 안정성에 영향을 미치는 제반 요인들과 주요 논점들을 다각적으로 검토함으로써, 독점공급체제와 비교하여 경쟁체제의 가스시장 하에서 공급 안정성 측면이 어떻게 차이가 날 수 있는지를 분석하고, 이를 통해 국내 가스산업에 경쟁을 도입하는 과정에서 요구되는 공급 안정성에 관한 정책적 시사점을 제시하고자 한다.
2. 주요 연구내용
일반적으로 독점체제 하에서의 가스공급 안정성 확보는 극한기온이나 예상치 못한 기술적 혹은 정치적 요인에 의해 공급이 중단될 가능성에 대비한 물리적인 측면의 조치로 여겨진다. 그러나 가스산업 내에 경쟁이 도입된다는 것은 독점체제에서 기술적인 혹은 관리상의 문제로 다루어지던 사안들이 이윤과 손실을 의미하는 경제적인 선택의 문제로 전환된다는 것을 의미한다.
개방된 시장에서는 시장참여자의 선호에 따라 가격에 의해 수요와 공급의 균형이 이루어진다. 높은 가치를 부여하는 소비처에 가스공급이 이루어지도록 운영되기 때문에 시장참여자의 선호와 일관성을 유지하면서 공급차질의 위험과 영향을 경감하는 여러 수단의 확보가 가능하다. 이에 가스공급 안정성 확보에 따른 비용을 투명하게 만드는 효과가 있으며, 그 확보의 책임을 분산시킨다. 즉, 독점체제에서는 공급 안정성 확보의 책임이 정부 또는 독점기업에 있지만, 경쟁시장에서는 공급안보의 책임이 기업과 소비자, 그리고 정부 모두의 책임으로 이전된다.
시장자유화에 따른 경쟁시장으로의 전환이 공급안보에 미치는 영향에 대해서는 긍정적으로 보는 견해와 부정적으로 보는 견해가 모두 존재한다. 시장자유화는 한편으로는 시장참여자의 수를 증가시키고 에너지시스템의 유연성을 확대함으로써 공급안보를 전반적으로 강화하는 측면이 있다. 그러나 또 다른 한편으로는 여유 설비용량이 감소할 가능성과 사회경제적 목표와의 일관성이 훼손되는 등의 부작용도 수반한다.
자유화된 시장에 대해 부정적인 입장을 보이는 측은, 가스산업의 특성을 고려할 때 장기계약과 같은 경직적인 관행이 장기적인 공급 안정성에 중추적인 역할을 한다고 주장한다. 한편 자유화된 시장을 옹호하는 측은, 가스의 자유로운 이동과 선택권의 확대를 통해 공급의 다양성과 신축성이 제고될 수 있으며 이는 결국 공급 안정성을 제고한다고 주장 한다. 이들은 오히려 공급의 안정성을 저해하는 것은 신축적이지 못한 계약관행을 포함한 시장의 경직성과 적정한 비용으로 공급설비를 이용하는 것을 막는데서 비롯된다고 강조한다.
산업구조적인 측면에서 볼 때, 독점사업자에 의한 산업관리는 공급 안정성 문제를 산업 비효율성 문제로 대체하는 것을 의미한다. 즉, 의사결정의 용이함에 기대어 공급 안정성에 관한 문제를 일부 메우지만, 산업의 효율성을 희생하는 문제를 낳는다. 또한 위험감수에 대한 협상자의 성향이나 인내심 등 도입협상의 우위에 영향을 주는 제반 요인들을 고려할 때, 협상력을 단순히 회사 혹은 구매물량의 크기와 관련짓는 논리는 부적절한 것으로 평가되며, 이와 관련된 대표기업의 논리도 그 논거의 전제가 현실적 상황을 적절히 반영하지 못하는 정치적인 논리로 간주된다.
산업 내 경쟁의 도입이 기업의 투자를 저해할 수 있다는 주장은 과거부터 논쟁의 대상이 되어 온 기반시설 규제와 투자 간의 관계에 관한 이슈와 큰 차이가 없는 것으로 보인다. 결국 산업 내 경쟁이 도입될 경우에도 규제의 대상이 될 가능성이 높은 설비부문의 경우 이러한 주장은 투자에 대한 인센티브와 관련된 일반적인 문제로 집약될 수 있을 것으로 판단된다. 다만 시장의 효율적인 운영을 위해 발생할 가능성이 낮은 사고나 기상이변에 따른 수급의 불안정에 대응할 수 있는 예비투자의 확보에 대한 규제당국의 간여는 필요할 수 있을 것이다.
가스산업의 기술적인 특성의 하나인 투자의 리드타임(lead-time)에 따른 가스가격의 등락은 부족한 물량의 효율적인 배분을 위해 필요하다는 측면에도 불구하고, 소비자의 소득이전 문제, 시장참여자들의 재무적인 위험 증가와 그에 따른 시장의 유동성 훼손이나 신뢰성 저하 가능성 등으로 인해 규제당국이 주요하게 다루는 문제 중 하나이다.
3. 연구결과 및 정책제언
독점체제와 비교하여 경쟁시장체제에서 나타나는 공급 안정성과 관련된 변화를 요약하면, (ⅰ) 경쟁시장 하에서 공급 안정성의 확보는, 발생할 가능성은 낮지만 그 파급효과가 큰 저확률ㆍ고충격의 공급부문 위험요인에 대한 보험적 또는 위험관리적 성격을 띠며, 이러한 활동의 일정부분은 시장메커니즘을 통해 해결하도록 유도된다. 따라서 독점체제에서는 독점기업이 공급안보의 책임을 부담했지만, 경쟁시장에서는 공급안보의 책임이 시장참여자에게 상당 부분 이전된다. (ⅱ) 시장자유화는 시장참여자의 수를 증가시키고 에너지 시스템의 유연성 확대를 통해 공급안보에 긍정적인 기여를 하지만, 소규모 소비자 가격의 상승위험과 함께, 가격 변동성의 증대 및 여유설비가 감소할 가능성 등의 새로운 위험을 수반하기 때문에, 이러한 문제에 대응하기 위한 적정 수준의 규제가 요구된다 (ⅲ) 시장은 공급안보의 비용을 투명하게 하여 전반적인 수급조절의 효율성을 제고하지만, 가격 또는 계약 기반의 수요반응이 충분하지 않을 수 있으며, 특히 해외 공급물량 확보 측면에서는 시장의 역할이 제한적이다. 따라서 수용할 만한 수준의 신뢰도 기준의 결정, 특히 소규모 소비자 및 안전과 관련된 기준의 제공과 비상시 분명한 대응정책 마련 등 공급 안정성 확보와 관련된 정부의 역할은 여전히 중요하다.
경쟁시장과 공급 안정성에 관한 검토 결과를 바탕으로 제시하는 국내 가스산업에 대한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 현행 가스산업의 공급체제는 평균가격을 적용함으로써 구조적으로 도입부문의 비효율을 수반하는 문제점을 안고 있다. 가스공급안보를 강화하기 위해서는 평균가격의 적용으로 인해 한계도입비용이 한계지불용의를 웃도는 비효율적인 도입 및 수요증가 상황을 개선해야 할 필요성이 높다.
둘째, 원활한 경쟁시장 조성을 위해서는 경쟁도입시 도입총량 규제의 적용을 회피해야 한다. 가스도입계약 관행이 경직적이고 의무인수 조항 등이 적용되기 때문에 도입총량 규제의 필요성이 자주 대두되지만, 도입 총량 규제는 발전용 가스수요의 예측 차질이나 예상치 못한 수요급등 또는 해외 공급원의 공급차질 발생 등의 공급 위험요인에 대한 대응을 제한함으로써 공급 안정성을 저해할 수 있다. 일정량의 여유 공급물량은 경쟁을 촉진하는 효과를 수반하는 동시에 수요예측의 오차나 갑작스런 공급차질의 위험에도 공급 안정성을 유지할 수 있도록 기여하는 효과가 있으므로 경쟁체제와 상충되는 많은 문제점을 수반할 수 있는 도입총량 규제의 적용은 회피하는 것이 바람직하다.
셋째, 우리나라는 동고하저의 극심한 계절 간 수요격차를 보이므로 저장설비 확충은 수급관리 측면에서 매우 중요하다. 한편 설비부문비용과 도입비용은 서로 상충관계(trade-off)로 유기적으로 연관되어 있다. 따라서 설비투자의 문제를 단순히 설비확보의 의무기준 부과를 통해 해결하기보다 이를 포괄하는 공급 안정성 의무에 관한 복합적인 가이드라인을 제시한다면 전반적인 공급 안정성을 유지하고, 나아가 그에 따르는 비용지출을 적정 수준으로 유지할 수 있는 효과가 있다. 즉, 사업자들이 저장설비와 보완적 특성을 가지는 중단가능 공급계약 등 여러 수단을 종합적으로 감안하여, 설비와 수요의 최적 믹스를 통해 공급 안정성의 의무를 충족하도록 유도하는 방안을 모색할 필요가 있다.
1. Research Purpose
The recently revived debate on restructuring of the Korean natural gas industry is indeed a decade-old controversy. With the worldwide liberalization and deregulation trend of energy industries in the late 1990s, the Korean government had drawn up a restructuring plan to transform its state monopoly of the natural gas industry into a competitive one in order to enhance efficiency and competitiveness. While the plan has undergone some modifications addressing criticisms and concerns, there has not been much progress in terms of further details and timetable of the restructuring due to continuing disputes over the pros and cons of the competitive gas market.
The arrival of the high oil price era and changed environment of international gas market have complicated the restructuring debate further. Especially, against the backdrop of tightening world LNG supply and rapidly rising gas prices, whether the security of gas supply can be guaranteed in a competitive market has become the central issue in the debate. This has resulted in added uncertainty surrounding the future direction of gas industry. Such uncertainty should be removed as soon as possible, as it could increase investment risk in gas industry and impede efficient decision-making, thus creating implicit social costs. On the other hand, considering the importance of the natural gas in everyday life and the irreversible nature of industry restructuring, the issue of gas supply security takes priority in policy decision-making and warrants careful scrutiny.
As such, this study addresses the issue of whether the security of gas supply can be maintained in a liberalized gas market. By examining various elements that can affect the security of gas supply in a competitive market and reviewing the coherence of arguments raised regarding the issue, this study analyzes how the security aspect can differ in an open gas market, compared to the vertically integrated monopoly market.
2. Summary
The security of gas supply in a monopoly regime is generally seen as taking some physical measures to protect against supply disruption caused by extreme weather, technical problems or political incidents. In a liberalized gas market environment, however, those security aspects that were previously regarded only as technical or managerial measures will be transformed to the matters of economic choices that consequently entail profits and losses.
In a liberalized market, the supply and demand is balanced by the market price that reflects the preferences of market participants. Since the market ensures the gas volume is supplied to the consumers who place highest values, it becomes possible to have various measures to relieve the risks and impacts of supply disruption in a manner consistent with the preferences of market participants. Such market-based measures will make the costs of providing security of supply more transparent in an open market. Moreover, the responsibility of providing security of supply, which lies with the government or the monopoly firm in the monopolized market, will also be transferred to all market players including the suppliers, consumers and the government.
Conflicting views exist regarding the impact of gas market liberalization on the security of supply. Those who view liberalization positively insist that it facilitates supply diversity and flexibility through unfettered movement of gas and expanded customer choices, thereby contributing to security of gas supply. Those who view it negatively are concerned that long-term security would be jeopardized as long-term contracts are less permissible in a competitive market, while long-term contracts are pivotal in bringing about adequate supply considering the large scale investment necessary for developing gas resources.
Seen it in terms of the industry structural point of view, managing the industry by a state monopoly has led to addressing some of the supply security problems while sacrificing operational and allocational efficiency. The argument supporting the monopoly regime based on the higher bargaining power with larger company size or purchasing size neglects various other elements that are at play in import contracting negotiation. The 'national champion' argument presented along the same line with the bargaining power argument, is often criticised for its inconsistency with the premises on which it stands.
The issues raised on investment are reasonable concerns in that, absent regulation, competition may lead to diminishing capacity margin and deter infrastructure investment. As such, careful consideration should be given to ensure proper incentives to invest in infrastructure. Since the operation of supply infrastructure and its investment are likely to be subject to regulation as it exhibits increasing returns to scale, the concerns can mostly be dealt with in the standard manner of addressing investment incentive by adjusting the allowed rate of return. In addition, in order to ensure efficient operations of the liberalized market, some intervention by the regulatory authority to induce precautionary investment in preparation for 'low probability & high impact' incidents may be necessary.
As the market clearing price responds to the supply and demand situations, price volatility is inevitable and in a sense desirable in a competitive market. Nevertheless, since excessive volatility can hamper confidence in market and threaten reliability of supply, it should also be the subject of regulatory supervision along with the matter of price manipulation in an open market.
3. Research Results and Policy Suggestions
The liberalization of natural gas market is not incompatible with ensuring security of gas supply. The market liberalization can contribute positively to security of supply, by enabling market-based mechanisms to deal with supply disruption possibility and raising overall flexibility and efficiency of the gas supply system. However, it also entails new types of risks such as higher price volatility and diminishing infrastructure capacity margin. Moreover, the market mechanism can have its limitation at times as there exists the possibility of insufficient demand responses to price. Therefore, the role of the government in security of supply is still important in the liberalized market, especially in terms of providing a minimum acceptable security guideline and safety standards, protection of small customers and emergency response measures.
This study presents the following policy suggestions on security of gas supply and introducing competition to the industry. First, current 'rolled-in' pricing practice needs to be reformed in order to strengthen security of supply and enhance the efficiency of gas procurement, as it inherently creates inefficiency in importing gas. Specifically, it induces importing gas even when the marginal willingness to pay is lower than the marginal cost of imported gas due to the practice of applying the weighted average of all import prices as the supply price. This results in excessive demand for gas imports and increases the exposure to the risks of supply disruption.
Second, any temptation to place limitation on the total import volume or to assign an allowable import volume to each supplier based on calculation of the total projected demand and the secured volume should be refrained, even though such measures are often suggested. It is not only incompatible with the efficient working of a competitive market, but also restrict suppliers' ability to response to any unexpected supply disruption.
Third, expansion of storage facility is important in security of supply in light of the severe demand seasonality. On the other hand, there exists a trade-off between the investment in storage facility and the high gas import cost in winter. As such, in providing the minimum regulatory obligation for security of supply to suppliers, it would be desirable to provide a composite guideline that can lead to an optimal mix of storage facility investment and various market-based measures that suppliers can utilize such as securing interruptible demands, reflecting the relative costs of all relevant measures, rather than simply providing an obligation on storage facility.
목차
제1장 서론
제2장 시장구조와 가스공급 안정성
제3장 경쟁시장과 공급 안정성에 관한 주요 이슈
제4장 국내 가스산업 경쟁도입과 공급 안정성 관련 쟁점
제5장 가스경쟁시장과 공급안보 정책에 관한 시사점
참고문헌
요약
〈Abstract〉
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