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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2007.12
- 수록면
- 1 - 189 (206page)
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1. 연구 필요성 및 목적
1999년 가스산업 구조개편 기본계획이 발표된 이후, 자가소비용(自家消費用) 직도입(直導入) 사업은 제도화되어 추진되고 있으나, 여러 가지 이유에서 도입ㆍ판매부문의 경쟁도입 정책은 표류하고 있는 실정이다. 가스산업 구조개편과 관련한 논의 가운데에서 자주 등장하고 있는 주장 중의 하나는 해외에서 시작된 경쟁도입정책은 경제 구조와 사회적ㆍ문화적 의식구조가 상이한 우리나라에 그대로 적용될 수는 없다는 것이었다. 다시 말해, 해외 구조개편 사례에 대한 정확한 이해와 국내의 적용 가능성, 경쟁을 도입한 국가들의 성과 등에 관련된 검토가 있어야 했으나 그러한 노력이 부족했다는 것이다.
이러한 측면을 감안하여 본 연구는 1990년 중반부터 추진되어 온 주요 국가에서의 가스산업 경쟁도입 정책의 주요 내용과 그 성과 및 정책 집행과정에서 발생한 제반 이슈를 면밀히 검토하여, 향후 우리나라에서 경쟁도입 정책을 추진할 때 뒷받침할 수 있는 시사점을 도출해 보고자 하였다.
이러한 연구의 목적을 효과적으로 달성하기 위해 본 보고서에서는 첫째, 가스산업 내 경쟁도입의 배경은 무엇이며, 이를 위해 시장구조ㆍ행위ㆍ성과측면에서 어떠한 정책수단들을 활용하고 있는지, 둘째, 공급ㆍ수요 측면에서 산업을 둘러싸고 있는 제반 여건을 정책의 입안과 집행 과정에서 어떻게 고려하고 있는지, 셋째, 경쟁정책의 도입에 따른 성과와 추진 과정에서 제기되는 문제점은 어떤 것들이 있으며, 이에 대한 대응 방안이 무엇인지를 파악해 보고자 하였다.
2. 내용 요약
1990년대에 들어 주요국에서 추진하기 시작한 산업의 구조개편은 진입의 장벽이 제거될 경우에 높은 생산성, 낮은 비용과 가격, 개선된 서비스의 제공이 가능할 것이라는 기대에 기초하고 있었다. 그러나 단기적으로 이러한 성과를 도출하기 쉽지 않기 때문에 시장 내 경쟁을 도입하고자 하는 경쟁정책이 효과를 발휘하고 있는지에 대한 의문이 제기될 가능성이 높았다. 이러한 관점에서 경쟁정책 담당자들은 다양한 방법론을 강구하여 주기적으로 시장의 경쟁도(competitiveness)를 평가하고 있다.
과거부터 사용되어 왔던 지배적인 사업자의 시장지배력 남용을 평가하기 위한 방법론이 있지만, 이 방법론은 시장참여자의 행위에 대해서는 잘 설명해 주지 못하는 단점이 있다. 이 때문에 최근 자유화를 추진하고 있는 국가의 규제기관들은 시장의 다차원적인 측면들을 망라하여 동태적인 성격의 모니터링(monitoring) 방식을 활용하는 것이 일반적이다. 그러나 시장 자유화 초기 단계에 있는 국가의 경우에는 시장의 성과에 기초한 모니터링 방식을 활용하는 데 한계가 있다. 이 때문에 가능한 시장 구조 및 행위 측면의 지표를 활용해 자유화가 진전된 정도를 평가하는 모니터링 방식을 활용하여 시장의 경쟁도를 파악하고 있다.
산업 내 경쟁도입을 고찰함에 있어, 가스산업과 관련된 기술 및 정치적(혹은 역사적) 특성으로 인해 경제적인 기준 이외에 가스산업을 둘러싸고 있는 대외 여건에 대한 고려가 필요하다. 이러한 점 때문에 주요국 가스산업의 자유화 진전 정도를 파악하기 위해서는 산업 부문별로 지배적 사업자 문제와 도매(수입) 및 소매 부문의 필수설비에 대한 접속 문제를 포함하는 구조적인 측면에 대한 검토가 필요하다. 그리고 시장의 다양성과 규모, 규제기관의 성격 등과 같은 대내외 여건도 함께 고려되어야 한다. 가스산업의 지배적 사업자 문제는 사업자의 수, 사업자별 점유율, 효과적인 사업의 분리 정도, 신규 사업자의 물량 확보 가능성, 계약구조의 경직성 등과 같은 측면에서 검토될 수 있다. 그리고 설비의 접속과 관련해 설비 용량 할당 및 이용료의 적정성(適正性), 밸런싱(balancing) 및 설비 증설의 합리성 등의 측면이 검토되고 있다.
미국은 시장의 규모나 다양성 측면에서 자유화를 시행하는 데 매우 유리한 여건을 가진 국가이다. 산업 내 공급과잉 문제를 해소하기 위해 시작된 가스산업 구조개편 작업은 1992년 명령 636호에 따라 완결되었다. 즉, 설비와 판매사업자의 분리를 통해 시장 내에 판매부문의 경쟁을 도입한 것이다. 국내의 생산기반과 다수의 시장참여자에 의해 상품(가스)뿐만 아니라 설비용량의 거래가 이루어지는 허브(hub) 혹은 마켓 센터(market center)가 형성되었다. 마켓 센터는 과거에 파이프라인 사업자가 일괄 서비스로 제공할 때 포함되는 다양한 서비스를 제공하는데, 두 가지의 핵심적인 서비스는 파이프라인 사업자 간의 연결, 단기적인 수급불균형(需給不均衝)의 해소이다. 결국, 마켓 센터가 잘 발달되어 있다는 것은 미국의 천연가스시장이 상당히 경쟁적인 시장이라는 사실을 말해주는 것이라 할 수 있다.
그러나 최근 수급상황의 악화에 따른 가격의 불안정성으로 거래시장의 유동성(流動性)에 대한 우려가 제기되고 있으며, 소매 부문의 경쟁도입이 소비자와 사업자의 낮은 참여도로 인해 지지부진한 상황에 머물고 있다.
영국의 가스산업 구조개편은 민영화 이후, 수직독점(垂直獨占) 사업자의 시장지배력 남용에 대한 경쟁당국의 조사에서 시작되었다. 기존사업자의 시장지배력 남용을 인정한 경쟁당국은 차별적 설비접속 해소와 공급시스템의 효율적인 이용을 도모하기 위한 네트워크 코드의 채택, 설비와 판매의 분리, 신규사업자가 이용할 수 있는 물량의 제공 등을 주요 내용으로 하는 구조개편을 단행하였다. 이러한 구조개편의 결과로 1998년 이후 모든 소비자들이 공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는 경쟁시장으로 변모했다. 소매 단계에서 기존 사업자의 시장점유율이 다소 높고, 경쟁에 따라 소규모 소비자의 가격이 인상될 수 있다는 지적도 있다. 자국 내 생산의 감소와 설비의 부족에 따른 가격불안 문제도 제기되고 있다. 그러나 최근 시장의 요구에 발맞춰 설비를 확충함에 따라 중장기적으로 수급의 안정화가 예상되고, 규제기관의 지속적인 소매 시장 모니터링을 통해 이러한 문제들을 해소해 나가고 있다.
미국이나 영국과 비교할 때 산업 여건이 다른 호주의 빅토리아주(州)는 공기업의 민영화에 대비하여 가스산업 구조개편을 추진하였다. 구조개편의 주요 내용은 판매와 설비의 분리, 신규 판매사업자에 대한 물량의 할당, 시스템 운영의 공평성 확보를 위한 공적 시스템 운영사업자의 지정, 배관운영과 연계된 거래시장의 개설, 합리적인 설비용량 할당 방식의 고안 등을 포함하고 있다. 이는 한 개의 생산지에서 장기계약을 통해 가스가 공급되고 있던 가스산업에 유효경쟁이 조성되도록 한 대표적인 사례라 할 수 있다.
역내(域內) 시장 단일화를 추진하고 있는 EU는 1998년 역내 가스시장지침(Directive 1998/30/EC)을 통해 개별 회원국의 가스산업 제도를 경쟁적인 체계로 전환하도록 요구하고 있다. 이에 따라 스페인은 기존의 지배적 사업자에 대해 신규사업자에게 일정한 물량을 방출하도록 하여 판매할 수 있는 물량을 확보할 때까지 시장의 유동성을 부여하는 한편, 설비회사에 대한 특정 사업자의 지분한도(持分限度)를 설정하고, 설비접속 코드의 도입을 통해 비차별적인 설비이용을 도모하고 있다. 이처럼 스페인은 자국산(自國産) 가스의 공급이 거의 없는 상황에서 우호적인 LNG 시장의 여건, 급격히 증가하는 발전용과 산업용 수요 등을 배경으로 합리적인 경쟁정책의 설계와 집행을 통해 다른 EU 회원국에 비해 시장 내 경쟁체제를 조기에 정착시켜 나가고 있다. 대량 소비자부터 소비자의 공급사업자 선택권을 부여하여 2003년 이후에는 모든 사업자가 공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는 시장으로 변화했다. 또한 경쟁 초기 단계에서 발생 가능한 소비자가격의 인상을 고려해 일정기간 규제 요금시장을 운영하여 소규모 소비자에 미칠 수 있는 영향을 최소화하였으며, 최근에는 경쟁이 진전됨에 따라 이를 해제하였다.
스페인의 경우와는 달리 이탈리아와 프랑스는 아직 지배적 사업자가 높은 시장 점유율을 차지하고 있으며, 신규사업자의 시장참여가 어려운 실정에 있다. 경쟁도입과 관련된 문제로는 기존의 장기도입계약으로 인해 신규사업자들이 판로를 개척하기가 쉽지 않다는 점, 수입설비의 용량이 장기계약과 연계되어 있어 신규사업자의 설비접속이 어렵다는 점 등이 제기되고 있다. 이와 더불어 기존의 지배적 사업자가 판매와 설비에 대해 기능(경영)적으로만 분리되어 있어 신규사업자의 시장진입을 더욱 어렵게 하고 있다. 또한, 아직까지 경쟁의 진전도가 낮아 정부에서는 소비자들이 기존사업자로부터 규제요금 하에서 천연가스를 조달할 수 있도록 함으로써 신규사업자의 입지는 더욱 좁은 상황이다.
수직결합 기업이 지역 단위로 독점적으로 사업을 수행하고 있는 일본은 1995년부터 내외 가격 차이를 해소하기 위해 일반 가스사업 분야에 경쟁을 도입하고 있다. 가격 교섭력이 있을 것으로 판단되는 대량 소비자들에게 판매사업자(대형 가스공급사업자)를 선택할 수 있도록 하는 대형 가스공급사업 제도를 마련하였다. 이에 따라 일반 가스사업 분야의 천연가스 수요가 산업용을 중심으로 급격히 증가하고 있으며, 천연가스 도입가격이 상승함에도 불구하고 평균 판매단가는 하락하는 추세를 보이고 있다. 그러나 한편으로는 비용의 하락에 따른 혜택이 규제를 받는 소규모 소비자에게는 돌아가지 않고 있다는 지적이 있다.
3. 결론 및 정책 제언
주요국의 사례조사에서 알 수 있는 바와 같이 산업을 둘러싼 여건은 분명히 가스산업의 경쟁도입에 장애요인이 될 수 있다. 따라서 경쟁의 도입을 위해서는 세심한 친경쟁(親競爭) 정책 제도의 설계가 필요하다는 점을 사례조사에서 파악할 수 있었다.
유효경쟁 환경의 조성에 걸림돌이 되는 것 중의 하나가 시장지배력 문제이다. 특히 수직적으로 결합한 기존의 지배적인 사업자가 존재하여 기존의 경직적인 장기계약으로 독점적 사업을 수행하고 있는 경우에는 경쟁의 도입을 위해 제도적인 측면에서 사전적인 규제 및 지원이 필요 할 수 있다.
다시 말해, 효과적인 가스 방출 프로그램에 의해 신규사업자가 필요로 하는 물량과 판로를 확보하도록 해주거나, 수요 측면에서 기존사업자의 판매에 대한 정보를 경쟁사업자들이 파악할 수 있도록 유도할 필요가 있다. 아울러 홍보를 통해 소비자의 반응을 활성화하거나, 소비자들이 낮은 가격과 혁신적인 혹은 개선된 서비스를 요구할 수 있도록 하는 제도적인 뒷받침이 있어야 한다. 그리고 수송사업과 판매사업 간의 명확한 사업의 분리가 이루어져 모든 설비접속자들이 동일하게 취급받도록 해야 한다. 또한, 필요한 지점에 투자가 원활하게 이루어져 공급설비 용량이 증가할 수 있도록 적정한 인센티브를 제공하여야 한다.
신규 사업자의 진입을 용이하게 하기 위해서는 우선, 명확하고 투명한 접속규정을 가진 비차별적이고 법적으로 강제된 제삼자 접속규정이 있어야 한다. 둘째, 설비사업자 간 경쟁이 없는 경우에는 수송, 저장 및 LNG 설비에 대한 요금 규제가 필요하다. 셋째, 기존의 가스공급사업자와 동일한 기준으로 신규 사업자가 공급설비 용량을 확보하는 것을 허용하는 할당 절차와 예약 제도가 있어야 한다. 사용하지 않는 설비에 대해서는 즉시 제삼자가 사용할 수 있도록 거래를 성립시키는 등과 같은 설비이용의 비효율성을 제거하기 위한 다양한 조치는 신규 사업자에게 용량을 확보할 수 있는 하나의 기회를 제공할 수 있을 것이다.
구조적인 여건의 조성 이외에 시장 내 경쟁이 조성되어 가는 단계에서는 성과에 대한 모니터링을 통해 유효경쟁 환경을 지속적으로 유지하기 위한 관리와 감독이 추가적으로 필요하다는 것을 자유화가 어느 정도 정착된 미국과 영국의 시장 사례에서 잘 알 수 있다. 모니터링의 대상에는 도매시장의 수급과 가격뿐만 아니라 소매시장에서의 최종소비자 가격의 움직임도 포함되어야 한다.
1. Research Purpose
For the past two decades, the natural gas industry has increasingly been the focus of attention for reformers in many countries. Following deregulation in the US and the UK, similar reforms have been made in other countries. It is frequently said that experiences of regulatory reform in these countries have provided some insights into our industry restructuring. In this regard, it is necessary to be aware of both industry performance in countries that adopted policies for effective competition and practical limitations when applied to our gas industry.
In view of the foregoing, this study has closely examined the main contents of the policies of major countries for effective competition in the gas industry dating back to the mid-1990s, their performances, and various issues that occurred during policy implementation, and attempted to draw suggestive conclusions in support of the advancement of our gas industry's competition policy in the future.
To achieve the goal of the research, it looked into the background of introducing competition in the gas industry followed by evaluating the policy measures used in the framework of market structure, conduct, and performance ditto as to how several of industrial environments were considered in the policy-making and implementation stages. The implementation of the competition policy, issues raised during policy execution, and countermeasures against certain failures were also investigated.
2. Summary
As adopted by major countries in the 1990s, gas industry reform was based on some expectations of higher productivity, lower costs and prices, and better service, relative to previously regulated regimes, once the barriers to entry were eliminated. Nonetheless, there were also doubts on the effectiveness of the competition policy, i.e. whether the policy could obtain the desired results in a short period. As such, competition authorities assessed the degree of market competition using various methodologies in order to take corrective actions, if necessary.
Though widely used, the existing method for assessing the abuse of market dominance by incumbents has a defect; it is unable to explain the behavior of market participants. Thus, the regulatory authorities of the countries that are currently promoting liberalization policies usually utilize dynamic monitoring methods that consolidate a variety of aspects of the market.
Therefore, a review on the structural aspects including the issue of dominant incumbent in each sector within the industry and problems of access to the essential facilities should be performed to figure out the progress of liberalization in the gas industries of major countries. Moreover, external factors including the diversity and scale of the market and the nature of regulatory authorities should be considered together.
The US has very favorable conditions for liberalization, e.g., market size and diversity. As initiated to solve the supply surplus in the industry, the gas industry reform was completed as per the Order 636 in 1992. The Order introduced competition into the wholesale market through the unbundling of facilities and sale functions. A hub (market center) where domestic production infrastructure is concentrated and many participants trade gas as well as capacity was established. The market center provides various services that used to be provided together with the bundled service by pipeline enterprises. The linkage between pipelines and various services for short-term imbalance are two key services. A well-developed market center translates into a pretty competitive US natural gas market.
Still, some experts expect the price instability caused by the shifts in demand and supply to result in the worsening market liquidity. The introduction of competition in the retail sector is also proceeding at a snail's pace due to the minimal participation of consumers and enterprises.
In the UK regulatory reform started with regulatory authorities' investigation of the abuse of dominance by a vertically integrated incumbent. Its main contents include non-discriminative access to facilities, unbundling of facilities and sale, and release of gas to new players. Through such reform UK gas market has been transformed into a competitive market where all consumers can freely choose the supplier since 1998. Still, some point out the rather large market shares of incumbents in the retail sector and possible increases in small consumers' price due to competition. Price volatility caused by the decline of domestic gas production and the shortage of facilities can potentially emerge as important issues. Nonetheless, facilities are being well expanded according to market signals.
In Victoria, Australia where the industrial environments are different from those of US and the UK, gas industry restructuring is being promoted in preparation for public enterprises' privatization. The main contents of such restructuring include the unbundling of facilities and sale, well-designed gas release to new players, appointment of the public system operator to secure the impartiality of system operation, creation of a wholesale market for transmission system operation, and coming up with a reasonable capacity release. The Victoria case can be said to be a representative one where the competition system introduced in the gas industry is operating remarkably well and gas is supplied from one producer through a long-term contract.
In promoting an internal gas market, EU demanded its member countries to change their respective gas industries into competitive ones in accordance with the Directive on gas market (Directive 1998/30/EC). In keeping with the Directive, Spain makes dominant incumbent provide certain gas to new players to enable them to secure market liquidity, sets share limits on certain companies over facilities companies and promotes non-discriminatory access with transparent rules. Through its low gas reserves, Spain has institutionalized a competitive market earlier than other EU members through the well-design and implementation of competition policy based on a favorable LNG market situation as well as increasing demands by the industrial and power sectors.
Unlike Spain, with dominant incumbents in Italy and France enjoying larger market shares, new players have difficulty participating in the market. Problems related to the introduction of competition in Italy and France include the existing long-term contracts that make new players' entry difficult and the difficulty of newcomers in accessing facilities because the capacity of the importing facilities is coupled with long-term contracts. Moreover, a dominant incumbent deals only with management unbundling for sale and facilities, thus making the entry of new players even harder. In addition, the low competitiveness enables consumers to buy gas from the incumbent at a regulated price, thereby leaving the position of new participants weaker.
In Japan where gas companies used to operate vertically in monopoly service area, competition has been progressed gradually to lower gas prices since 1995. The government designed the 'Large Volume Gas Supplier System' that gives large consumers the option to select gas supplier. With such system in place, gas demand increased abruptly in the industrial sector and the average selling unit price tended to drop as well in spite of the increase in import price. Still, some say that the benefits of cost reduction do not reach small consumers to whom price regulations are applied.
3. Research Results and Policy Suggestions
In view of the case study here on major countries, industrial environments will likely pose obstacles to introducing competition in the gas industry. The case study suggests that introducing competition requires designing a deliberate pro-competition policy.
One of the obstacles to fostering effective competition is the issue of market power. In the case where the market has a vertically integrated incumbent with a high market share through existing rigid long-term contracts, a strong commitment and fervor on the part of the regulatory authority and government may be needed to introduce competition in the markets.
In other words, systematic support should be provided to help new participants secure the necessary gas and customers through an effective gas release program. Incumbents should also be encouraged to make their sales information accessible to competitors and there is a need to develope awareness of the ability to switch suppliers and to demand lower prices/improved services and the benefits of doing so. On the other hand, there should be effective unbundling between the transportation and supply functions to enable all shippers to receive an equal treatment. In addition, proper incentive must be given to ensure capacity increase through timely investment.
Facilitating the entry of new players first requires mandatory third party access on a non-discriminatory basis with transparent access rules. Second, the charges for transmission, storage, and LNG facilities should be regulated in the absence of competition. The market should also have an allocation procedure and a booking system to allow new entrants to secure capacity on an equal basis to the incumbents. Various measures to eliminate the inefficiency of facilities use can be a useful means of enabling new entrants to secure market shares.
Aside from the structural conditions, there is a need to manage performance through monitoring at the starting stage of competition starts in the market to maintain an effective competition. In US and UK markets that have successfully introduced competition, the importance of monitoring can be gleaned. Monitoring should include not only the price, demand, and supply in the wholesale market but the end consumer's price trend as well.
1999년 가스산업 구조개편 기본계획이 발표된 이후, 자가소비용(自家消費用) 직도입(直導入) 사업은 제도화되어 추진되고 있으나, 여러 가지 이유에서 도입ㆍ판매부문의 경쟁도입 정책은 표류하고 있는 실정이다. 가스산업 구조개편과 관련한 논의 가운데에서 자주 등장하고 있는 주장 중의 하나는 해외에서 시작된 경쟁도입정책은 경제 구조와 사회적ㆍ문화적 의식구조가 상이한 우리나라에 그대로 적용될 수는 없다는 것이었다. 다시 말해, 해외 구조개편 사례에 대한 정확한 이해와 국내의 적용 가능성, 경쟁을 도입한 국가들의 성과 등에 관련된 검토가 있어야 했으나 그러한 노력이 부족했다는 것이다.
이러한 측면을 감안하여 본 연구는 1990년 중반부터 추진되어 온 주요 국가에서의 가스산업 경쟁도입 정책의 주요 내용과 그 성과 및 정책 집행과정에서 발생한 제반 이슈를 면밀히 검토하여, 향후 우리나라에서 경쟁도입 정책을 추진할 때 뒷받침할 수 있는 시사점을 도출해 보고자 하였다.
이러한 연구의 목적을 효과적으로 달성하기 위해 본 보고서에서는 첫째, 가스산업 내 경쟁도입의 배경은 무엇이며, 이를 위해 시장구조ㆍ행위ㆍ성과측면에서 어떠한 정책수단들을 활용하고 있는지, 둘째, 공급ㆍ수요 측면에서 산업을 둘러싸고 있는 제반 여건을 정책의 입안과 집행 과정에서 어떻게 고려하고 있는지, 셋째, 경쟁정책의 도입에 따른 성과와 추진 과정에서 제기되는 문제점은 어떤 것들이 있으며, 이에 대한 대응 방안이 무엇인지를 파악해 보고자 하였다.
2. 내용 요약
1990년대에 들어 주요국에서 추진하기 시작한 산업의 구조개편은 진입의 장벽이 제거될 경우에 높은 생산성, 낮은 비용과 가격, 개선된 서비스의 제공이 가능할 것이라는 기대에 기초하고 있었다. 그러나 단기적으로 이러한 성과를 도출하기 쉽지 않기 때문에 시장 내 경쟁을 도입하고자 하는 경쟁정책이 효과를 발휘하고 있는지에 대한 의문이 제기될 가능성이 높았다. 이러한 관점에서 경쟁정책 담당자들은 다양한 방법론을 강구하여 주기적으로 시장의 경쟁도(competitiveness)를 평가하고 있다.
과거부터 사용되어 왔던 지배적인 사업자의 시장지배력 남용을 평가하기 위한 방법론이 있지만, 이 방법론은 시장참여자의 행위에 대해서는 잘 설명해 주지 못하는 단점이 있다. 이 때문에 최근 자유화를 추진하고 있는 국가의 규제기관들은 시장의 다차원적인 측면들을 망라하여 동태적인 성격의 모니터링(monitoring) 방식을 활용하는 것이 일반적이다. 그러나 시장 자유화 초기 단계에 있는 국가의 경우에는 시장의 성과에 기초한 모니터링 방식을 활용하는 데 한계가 있다. 이 때문에 가능한 시장 구조 및 행위 측면의 지표를 활용해 자유화가 진전된 정도를 평가하는 모니터링 방식을 활용하여 시장의 경쟁도를 파악하고 있다.
산업 내 경쟁도입을 고찰함에 있어, 가스산업과 관련된 기술 및 정치적(혹은 역사적) 특성으로 인해 경제적인 기준 이외에 가스산업을 둘러싸고 있는 대외 여건에 대한 고려가 필요하다. 이러한 점 때문에 주요국 가스산업의 자유화 진전 정도를 파악하기 위해서는 산업 부문별로 지배적 사업자 문제와 도매(수입) 및 소매 부문의 필수설비에 대한 접속 문제를 포함하는 구조적인 측면에 대한 검토가 필요하다. 그리고 시장의 다양성과 규모, 규제기관의 성격 등과 같은 대내외 여건도 함께 고려되어야 한다. 가스산업의 지배적 사업자 문제는 사업자의 수, 사업자별 점유율, 효과적인 사업의 분리 정도, 신규 사업자의 물량 확보 가능성, 계약구조의 경직성 등과 같은 측면에서 검토될 수 있다. 그리고 설비의 접속과 관련해 설비 용량 할당 및 이용료의 적정성(適正性), 밸런싱(balancing) 및 설비 증설의 합리성 등의 측면이 검토되고 있다.
미국은 시장의 규모나 다양성 측면에서 자유화를 시행하는 데 매우 유리한 여건을 가진 국가이다. 산업 내 공급과잉 문제를 해소하기 위해 시작된 가스산업 구조개편 작업은 1992년 명령 636호에 따라 완결되었다. 즉, 설비와 판매사업자의 분리를 통해 시장 내에 판매부문의 경쟁을 도입한 것이다. 국내의 생산기반과 다수의 시장참여자에 의해 상품(가스)뿐만 아니라 설비용량의 거래가 이루어지는 허브(hub) 혹은 마켓 센터(market center)가 형성되었다. 마켓 센터는 과거에 파이프라인 사업자가 일괄 서비스로 제공할 때 포함되는 다양한 서비스를 제공하는데, 두 가지의 핵심적인 서비스는 파이프라인 사업자 간의 연결, 단기적인 수급불균형(需給不均衝)의 해소이다. 결국, 마켓 센터가 잘 발달되어 있다는 것은 미국의 천연가스시장이 상당히 경쟁적인 시장이라는 사실을 말해주는 것이라 할 수 있다.
그러나 최근 수급상황의 악화에 따른 가격의 불안정성으로 거래시장의 유동성(流動性)에 대한 우려가 제기되고 있으며, 소매 부문의 경쟁도입이 소비자와 사업자의 낮은 참여도로 인해 지지부진한 상황에 머물고 있다.
영국의 가스산업 구조개편은 민영화 이후, 수직독점(垂直獨占) 사업자의 시장지배력 남용에 대한 경쟁당국의 조사에서 시작되었다. 기존사업자의 시장지배력 남용을 인정한 경쟁당국은 차별적 설비접속 해소와 공급시스템의 효율적인 이용을 도모하기 위한 네트워크 코드의 채택, 설비와 판매의 분리, 신규사업자가 이용할 수 있는 물량의 제공 등을 주요 내용으로 하는 구조개편을 단행하였다. 이러한 구조개편의 결과로 1998년 이후 모든 소비자들이 공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는 경쟁시장으로 변모했다. 소매 단계에서 기존 사업자의 시장점유율이 다소 높고, 경쟁에 따라 소규모 소비자의 가격이 인상될 수 있다는 지적도 있다. 자국 내 생산의 감소와 설비의 부족에 따른 가격불안 문제도 제기되고 있다. 그러나 최근 시장의 요구에 발맞춰 설비를 확충함에 따라 중장기적으로 수급의 안정화가 예상되고, 규제기관의 지속적인 소매 시장 모니터링을 통해 이러한 문제들을 해소해 나가고 있다.
미국이나 영국과 비교할 때 산업 여건이 다른 호주의 빅토리아주(州)는 공기업의 민영화에 대비하여 가스산업 구조개편을 추진하였다. 구조개편의 주요 내용은 판매와 설비의 분리, 신규 판매사업자에 대한 물량의 할당, 시스템 운영의 공평성 확보를 위한 공적 시스템 운영사업자의 지정, 배관운영과 연계된 거래시장의 개설, 합리적인 설비용량 할당 방식의 고안 등을 포함하고 있다. 이는 한 개의 생산지에서 장기계약을 통해 가스가 공급되고 있던 가스산업에 유효경쟁이 조성되도록 한 대표적인 사례라 할 수 있다.
역내(域內) 시장 단일화를 추진하고 있는 EU는 1998년 역내 가스시장지침(Directive 1998/30/EC)을 통해 개별 회원국의 가스산업 제도를 경쟁적인 체계로 전환하도록 요구하고 있다. 이에 따라 스페인은 기존의 지배적 사업자에 대해 신규사업자에게 일정한 물량을 방출하도록 하여 판매할 수 있는 물량을 확보할 때까지 시장의 유동성을 부여하는 한편, 설비회사에 대한 특정 사업자의 지분한도(持分限度)를 설정하고, 설비접속 코드의 도입을 통해 비차별적인 설비이용을 도모하고 있다. 이처럼 스페인은 자국산(自國産) 가스의 공급이 거의 없는 상황에서 우호적인 LNG 시장의 여건, 급격히 증가하는 발전용과 산업용 수요 등을 배경으로 합리적인 경쟁정책의 설계와 집행을 통해 다른 EU 회원국에 비해 시장 내 경쟁체제를 조기에 정착시켜 나가고 있다. 대량 소비자부터 소비자의 공급사업자 선택권을 부여하여 2003년 이후에는 모든 사업자가 공급사업자를 자유롭게 선택할 수 있는 시장으로 변화했다. 또한 경쟁 초기 단계에서 발생 가능한 소비자가격의 인상을 고려해 일정기간 규제 요금시장을 운영하여 소규모 소비자에 미칠 수 있는 영향을 최소화하였으며, 최근에는 경쟁이 진전됨에 따라 이를 해제하였다.
스페인의 경우와는 달리 이탈리아와 프랑스는 아직 지배적 사업자가 높은 시장 점유율을 차지하고 있으며, 신규사업자의 시장참여가 어려운 실정에 있다. 경쟁도입과 관련된 문제로는 기존의 장기도입계약으로 인해 신규사업자들이 판로를 개척하기가 쉽지 않다는 점, 수입설비의 용량이 장기계약과 연계되어 있어 신규사업자의 설비접속이 어렵다는 점 등이 제기되고 있다. 이와 더불어 기존의 지배적 사업자가 판매와 설비에 대해 기능(경영)적으로만 분리되어 있어 신규사업자의 시장진입을 더욱 어렵게 하고 있다. 또한, 아직까지 경쟁의 진전도가 낮아 정부에서는 소비자들이 기존사업자로부터 규제요금 하에서 천연가스를 조달할 수 있도록 함으로써 신규사업자의 입지는 더욱 좁은 상황이다.
수직결합 기업이 지역 단위로 독점적으로 사업을 수행하고 있는 일본은 1995년부터 내외 가격 차이를 해소하기 위해 일반 가스사업 분야에 경쟁을 도입하고 있다. 가격 교섭력이 있을 것으로 판단되는 대량 소비자들에게 판매사업자(대형 가스공급사업자)를 선택할 수 있도록 하는 대형 가스공급사업 제도를 마련하였다. 이에 따라 일반 가스사업 분야의 천연가스 수요가 산업용을 중심으로 급격히 증가하고 있으며, 천연가스 도입가격이 상승함에도 불구하고 평균 판매단가는 하락하는 추세를 보이고 있다. 그러나 한편으로는 비용의 하락에 따른 혜택이 규제를 받는 소규모 소비자에게는 돌아가지 않고 있다는 지적이 있다.
3. 결론 및 정책 제언
주요국의 사례조사에서 알 수 있는 바와 같이 산업을 둘러싼 여건은 분명히 가스산업의 경쟁도입에 장애요인이 될 수 있다. 따라서 경쟁의 도입을 위해서는 세심한 친경쟁(親競爭) 정책 제도의 설계가 필요하다는 점을 사례조사에서 파악할 수 있었다.
유효경쟁 환경의 조성에 걸림돌이 되는 것 중의 하나가 시장지배력 문제이다. 특히 수직적으로 결합한 기존의 지배적인 사업자가 존재하여 기존의 경직적인 장기계약으로 독점적 사업을 수행하고 있는 경우에는 경쟁의 도입을 위해 제도적인 측면에서 사전적인 규제 및 지원이 필요 할 수 있다.
다시 말해, 효과적인 가스 방출 프로그램에 의해 신규사업자가 필요로 하는 물량과 판로를 확보하도록 해주거나, 수요 측면에서 기존사업자의 판매에 대한 정보를 경쟁사업자들이 파악할 수 있도록 유도할 필요가 있다. 아울러 홍보를 통해 소비자의 반응을 활성화하거나, 소비자들이 낮은 가격과 혁신적인 혹은 개선된 서비스를 요구할 수 있도록 하는 제도적인 뒷받침이 있어야 한다. 그리고 수송사업과 판매사업 간의 명확한 사업의 분리가 이루어져 모든 설비접속자들이 동일하게 취급받도록 해야 한다. 또한, 필요한 지점에 투자가 원활하게 이루어져 공급설비 용량이 증가할 수 있도록 적정한 인센티브를 제공하여야 한다.
신규 사업자의 진입을 용이하게 하기 위해서는 우선, 명확하고 투명한 접속규정을 가진 비차별적이고 법적으로 강제된 제삼자 접속규정이 있어야 한다. 둘째, 설비사업자 간 경쟁이 없는 경우에는 수송, 저장 및 LNG 설비에 대한 요금 규제가 필요하다. 셋째, 기존의 가스공급사업자와 동일한 기준으로 신규 사업자가 공급설비 용량을 확보하는 것을 허용하는 할당 절차와 예약 제도가 있어야 한다. 사용하지 않는 설비에 대해서는 즉시 제삼자가 사용할 수 있도록 거래를 성립시키는 등과 같은 설비이용의 비효율성을 제거하기 위한 다양한 조치는 신규 사업자에게 용량을 확보할 수 있는 하나의 기회를 제공할 수 있을 것이다.
구조적인 여건의 조성 이외에 시장 내 경쟁이 조성되어 가는 단계에서는 성과에 대한 모니터링을 통해 유효경쟁 환경을 지속적으로 유지하기 위한 관리와 감독이 추가적으로 필요하다는 것을 자유화가 어느 정도 정착된 미국과 영국의 시장 사례에서 잘 알 수 있다. 모니터링의 대상에는 도매시장의 수급과 가격뿐만 아니라 소매시장에서의 최종소비자 가격의 움직임도 포함되어야 한다.
1. Research Purpose
For the past two decades, the natural gas industry has increasingly been the focus of attention for reformers in many countries. Following deregulation in the US and the UK, similar reforms have been made in other countries. It is frequently said that experiences of regulatory reform in these countries have provided some insights into our industry restructuring. In this regard, it is necessary to be aware of both industry performance in countries that adopted policies for effective competition and practical limitations when applied to our gas industry.
In view of the foregoing, this study has closely examined the main contents of the policies of major countries for effective competition in the gas industry dating back to the mid-1990s, their performances, and various issues that occurred during policy implementation, and attempted to draw suggestive conclusions in support of the advancement of our gas industry's competition policy in the future.
To achieve the goal of the research, it looked into the background of introducing competition in the gas industry followed by evaluating the policy measures used in the framework of market structure, conduct, and performance ditto as to how several of industrial environments were considered in the policy-making and implementation stages. The implementation of the competition policy, issues raised during policy execution, and countermeasures against certain failures were also investigated.
2. Summary
As adopted by major countries in the 1990s, gas industry reform was based on some expectations of higher productivity, lower costs and prices, and better service, relative to previously regulated regimes, once the barriers to entry were eliminated. Nonetheless, there were also doubts on the effectiveness of the competition policy, i.e. whether the policy could obtain the desired results in a short period. As such, competition authorities assessed the degree of market competition using various methodologies in order to take corrective actions, if necessary.
Though widely used, the existing method for assessing the abuse of market dominance by incumbents has a defect; it is unable to explain the behavior of market participants. Thus, the regulatory authorities of the countries that are currently promoting liberalization policies usually utilize dynamic monitoring methods that consolidate a variety of aspects of the market.
Therefore, a review on the structural aspects including the issue of dominant incumbent in each sector within the industry and problems of access to the essential facilities should be performed to figure out the progress of liberalization in the gas industries of major countries. Moreover, external factors including the diversity and scale of the market and the nature of regulatory authorities should be considered together.
The US has very favorable conditions for liberalization, e.g., market size and diversity. As initiated to solve the supply surplus in the industry, the gas industry reform was completed as per the Order 636 in 1992. The Order introduced competition into the wholesale market through the unbundling of facilities and sale functions. A hub (market center) where domestic production infrastructure is concentrated and many participants trade gas as well as capacity was established. The market center provides various services that used to be provided together with the bundled service by pipeline enterprises. The linkage between pipelines and various services for short-term imbalance are two key services. A well-developed market center translates into a pretty competitive US natural gas market.
Still, some experts expect the price instability caused by the shifts in demand and supply to result in the worsening market liquidity. The introduction of competition in the retail sector is also proceeding at a snail's pace due to the minimal participation of consumers and enterprises.
In the UK regulatory reform started with regulatory authorities' investigation of the abuse of dominance by a vertically integrated incumbent. Its main contents include non-discriminative access to facilities, unbundling of facilities and sale, and release of gas to new players. Through such reform UK gas market has been transformed into a competitive market where all consumers can freely choose the supplier since 1998. Still, some point out the rather large market shares of incumbents in the retail sector and possible increases in small consumers' price due to competition. Price volatility caused by the decline of domestic gas production and the shortage of facilities can potentially emerge as important issues. Nonetheless, facilities are being well expanded according to market signals.
In Victoria, Australia where the industrial environments are different from those of US and the UK, gas industry restructuring is being promoted in preparation for public enterprises' privatization. The main contents of such restructuring include the unbundling of facilities and sale, well-designed gas release to new players, appointment of the public system operator to secure the impartiality of system operation, creation of a wholesale market for transmission system operation, and coming up with a reasonable capacity release. The Victoria case can be said to be a representative one where the competition system introduced in the gas industry is operating remarkably well and gas is supplied from one producer through a long-term contract.
In promoting an internal gas market, EU demanded its member countries to change their respective gas industries into competitive ones in accordance with the Directive on gas market (Directive 1998/30/EC). In keeping with the Directive, Spain makes dominant incumbent provide certain gas to new players to enable them to secure market liquidity, sets share limits on certain companies over facilities companies and promotes non-discriminatory access with transparent rules. Through its low gas reserves, Spain has institutionalized a competitive market earlier than other EU members through the well-design and implementation of competition policy based on a favorable LNG market situation as well as increasing demands by the industrial and power sectors.
Unlike Spain, with dominant incumbents in Italy and France enjoying larger market shares, new players have difficulty participating in the market. Problems related to the introduction of competition in Italy and France include the existing long-term contracts that make new players' entry difficult and the difficulty of newcomers in accessing facilities because the capacity of the importing facilities is coupled with long-term contracts. Moreover, a dominant incumbent deals only with management unbundling for sale and facilities, thus making the entry of new players even harder. In addition, the low competitiveness enables consumers to buy gas from the incumbent at a regulated price, thereby leaving the position of new participants weaker.
In Japan where gas companies used to operate vertically in monopoly service area, competition has been progressed gradually to lower gas prices since 1995. The government designed the 'Large Volume Gas Supplier System' that gives large consumers the option to select gas supplier. With such system in place, gas demand increased abruptly in the industrial sector and the average selling unit price tended to drop as well in spite of the increase in import price. Still, some say that the benefits of cost reduction do not reach small consumers to whom price regulations are applied.
3. Research Results and Policy Suggestions
In view of the case study here on major countries, industrial environments will likely pose obstacles to introducing competition in the gas industry. The case study suggests that introducing competition requires designing a deliberate pro-competition policy.
One of the obstacles to fostering effective competition is the issue of market power. In the case where the market has a vertically integrated incumbent with a high market share through existing rigid long-term contracts, a strong commitment and fervor on the part of the regulatory authority and government may be needed to introduce competition in the markets.
In other words, systematic support should be provided to help new participants secure the necessary gas and customers through an effective gas release program. Incumbents should also be encouraged to make their sales information accessible to competitors and there is a need to develope awareness of the ability to switch suppliers and to demand lower prices/improved services and the benefits of doing so. On the other hand, there should be effective unbundling between the transportation and supply functions to enable all shippers to receive an equal treatment. In addition, proper incentive must be given to ensure capacity increase through timely investment.
Facilitating the entry of new players first requires mandatory third party access on a non-discriminatory basis with transparent access rules. Second, the charges for transmission, storage, and LNG facilities should be regulated in the absence of competition. The market should also have an allocation procedure and a booking system to allow new entrants to secure capacity on an equal basis to the incumbents. Various measures to eliminate the inefficiency of facilities use can be a useful means of enabling new entrants to secure market shares.
Aside from the structural conditions, there is a need to manage performance through monitoring at the starting stage of competition starts in the market to maintain an effective competition. In US and UK markets that have successfully introduced competition, the importance of monitoring can be gleaned. Monitoring should include not only the price, demand, and supply in the wholesale market but the end consumer's price trend as well.
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 경쟁도입 성과 분석을 위한 방법론 검토
Ⅲ. 주요국의 시장개방 동향 분석
Ⅳ. 사례조사의 결과 및 주요 이슈
Ⅴ. 결론 및 정책제언
참고문헌
〈요약〉
ABSTRACT
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