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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2008.12
- 수록면
- 1 - 93 (107page)
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1. 연구의 필요성 및 목적
전 세계적으로 전력산업의 구조개혁이 진행된지도 어느덧 20여년의 시간이 경과되었고, 우리나라의 경우에도 올해로 7년의 시간이 흘렀다. 이 과정에서 외국의 구조개혁 경험은 우리에게 여러 가지 시사점을 던져주고 있다. 어느 나라 할 것 없이 전력가격의 급등이나 공급의 불안정 등의 문제없이 구조개혁이 진행된 나라는 없었지만 비교적 순조롭게 진행된 국가들이 있는 반면, 이로 인하여 큰 위기를 경험한 국가들도 있었다.
우리나라는 2001년 4월 전력산업의 구조개혁을 시작한 이래 심각한 위기는 없었지만 계획 자체가 제대로 진행되지 않았고, 과도기적 상태에서 부분적 제도개선에 필요한 조치들만 취하고 있는 형편이다. 이는 현재 도매시장에서 비용기준 풀체제인 CBP(Cost-Based Pool) 체제가 지속될 가능성이 높다는 전제 하에서 추진되고 있는 조치들에 불과하다. 그리고 현재의 전력거래체계는 가격체계의 경직성으로 인하여 자원배분의 효율성 제고에는 한계가 있기 때문에 어떤 형태로든 변화가 필요한 시점이다.
이러한 상황 하에서 국내 전력산업의 구조개혁은 지난 7년 동안의 성과에 대한 논란이 있으며, 현 시점에서 어떤 방향으로 구조개혁이 이루어져야 전력산업의 효율성을 제고할 수 있을지에 대해서도 논의가 이루 어지고 있으나 확실한 방향이 정해진 것은 아니다. 그러나 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 논의하기 위해서는 무엇보다 전력산업 구조개혁을 먼저 시작한 국가들의 경험에서 그 실마리를 풀어야 할 것 같다. 국가별로 다소 차이가 있는 다양한 경험을 하고 있으므로 구조개혁 당시의 전력산업의 여건들을 점검하고, 어떤 전력거래체계를 구축하여 현재 어떤 상태로 진행되는지를 살펴보면, 어느 정도 그 방향성을 논의하는데 도움이 될 것으로 보인다. 이와 함께 전력산업의 구조개혁에 대한 성과에 대한 검토도 병행될 필요가 있다. 왜냐하면 구조개혁에 대한 성과분석의 결과에 따라서 향후 구조개혁이 원래 계획대로 진행되어야 할지 아니면 진행된 계획을 수정해야 할지를 결정하는데에 큰 영향을 미치기 때문이다.
본 연구는 국내 전력산업의 현황을 통하여 그 문제점이 무엇인지 살펴보고, 현 상태에서 구조개혁이 필요한 이유를 고찰하는 한편, 외국의 전력산업 구조개혁에 대한 사례를 검토함으로써 그 경험과 성과를 토대로 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 제시하는데 그 목적이 있다.
2. 주요 연구내용
국내 전력산업은 2001년 4월 한국전력공사를 6개 발전자회사로 분리하고 비용기준 풀시장인 CBP 체제로서 발전경쟁을 시작한 이래 7년이 지난 현재까지도 그 틀은 그대로 유지되고 있다. 이 체제 하에서 2007년 말 현재 기저전원의 발전비중은 설비용량 기준으로 56%, 발전량 기준으로 73%를 차지하고 있으나 전력소비 증가에 따라 가스발전이 계통한계 가격의 70%를 담당할 정도로 기저전원이 부족한 상태이다. 이와 함께 설비예비율 또한 점차 줄어들어 2006년 이후 10% 미만에 머물러 있다.
이는 근본적으로는 CBP 체제의 가격결정체계에 기인한다고 볼 수 있다. 기저전원과 첨두전원에 대한 이중적인 가격결정이 기저전원에 대한 설비투자의 적절한 가격신호가 되지 못하여 발전원 간의 경쟁유인이 제한되었다. 또한 도매 및 소매시장의 가격연계가 이루어지지 않은 점 등 근본적인 시장기능의 한계를 보여주고 있다. 이와 함께 공기업의 운영으로 인한 비효율성과 구조개혁에 대한 명확한 추진일정 제시의 미비로 인한 시장의 불확실성이 더욱 증대되었다. 이러한 상황 하에서도 CBP 체제가 당분간 유지될 것이라는 전망 하에 부분적인 제도개선에 치중하고 있다. 이와 같이 CBP 체제의 한계와 시장운영의 문제점 등은 더 이상의 전력산업의 효율성 향상을 어렵게 하고 있는 것으로 보인다. 이에 따라 국내 전력산업에 대한 구조개혁을 통하여 보다 효율적인 구조로의 전환을 논의할 필요가 있다. 다만 이에 대한 전제 조건은 구조개혁이 산업의 효율성을 제고하되 가격 및 공급의 안정성을 어느 정도 보장할 수 있는 방향으로 이루어져야 할 것이다. 왜냐하면 국내 전력산업의 구조개혁이 발전경쟁단계에서 중단된 이유도 가격 및 공급의 안정성에 대한 우려가 있었기 때문이다.
외국의 전력산업 구조개혁에 대한 사례는 국내 전력산업 구조개혁의 방향을 논의할 수 있는 시사점을 제공해 줄 수 있다. 각국의 전력산업에 대한 여건과 전력거래 시스템에 차이가 있으나 전력산업의 구조개혁 당시의 산업여건 하에서 어떤 전력거래체계를 구축한 결과 전력 가격 및 공급에 어떤 변화가 있었는지를 살펴보는 것이 중요하다. 전력산업의 여건 중 전원별 발전비중, 설비예비율, 소유권의 주체, 산업구조, 정부의 의지 등과 전력거래 시스템의 형태별 적용을 통하여 살펴본 결과 현물 거래를 중심으로 하는 도매거래에서 가격 및 공급의 불안정 가능성이 가장 큰 것으로 나타나고 있다. 그러나 비교적 순조롭게 구조개혁을 진행한 국가들이나 큰 위기를 경험한 국가들 모두 전력거래 시스템의 수정과 보완을 통하여 여전히 자국에 적합한 구조개혁 모델을 찾는 과정에 있다. 최근 전력산업 구조개혁 추세는 효율성을 제고하지만 안정적인 전력거래 체계를 확립하는 것도 중요한 만큼 전력거래의 장단기 계약의 비중이 늘어나고, 나머지를 현물시장에서 거래하는 방향으로 나아가고 있다.
한편, 구조개혁의 성과에 대한 검토는 외국의 사례를 분석해 보는 것 못지않게 중요하다. 구조개혁에 대한 성과는 향후 구조개혁의 방향에 대한 하나의 변수가 될 수 있기 때문이다. 어느 정도 성과가 있느냐에 따라서 현재의 구조개혁 과정을 지속할 지 아니면 다른 방향으로 전환할 것인지에 대한 판단의 근거가 될 수 있기 때문이다.
성과분석에 대한 사례를 검토해 보면, 기존의 여러 논문들에서 대개 가격 및 효율성과 관련된 분석을 하고 있다. 가격과 관련한 성과분석은 가격을 성과분석의 지표로 선정하는데 대한 타당성 문제가 있고, 가격 변화와 관련한 성과분석을 할 경우 모델 및 변수의 설정에 따라 다른 결과에 도달할 가능성이 크기 때문에 한계가 있다. 한편, 효율성과 관련한 성과분석은 객관적인 정확성을 확보할 수 있다면 구조개혁의 성과로서 가장 적합한 지표가 될 수 있으나 이 또한 데이터 및 모델의 적용방식에 따라 결과에 차이가 날 수 있으므로 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 성과 분석에 대한 검토는 구조개혁 방향의 논의에 대한 참고자료로서 충분히 활용가치가 있으므로 신중한 접근이 요구된다.
이상에서 살펴본 바와 같이 본 연구는 국내 전력산업에 대한 문제점을 바탕으로 한 구조개혁의 필요성에 따라 외국의 경험 및 성과 등을 토대로 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 제시하고 있다.
3. 연구결과 및 정책제언
국내 전력산업은 구조개혁의 시작으로 구축된 과도기적 CBP 체제를 보다 경쟁촉진을 활성화하는 방향으로 전환하지 못하고 지속적으로 유지해 온 결과 여러 가지 문제점을 야기하고 있으며, 효율성 제고에 대한 논란마저 불러일으키고 있다. 이에 따라 전력산업의 효율성을 제고하기 위한 구조개혁의 방향에 대한 논의를 위해서 해외국가들의 전력산업 구조개혁에 대한 사례와 성과 분석 사례의 검토를 근거로 하여 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 검토해 본 결과 다음과 같은 결론에 도달하게 된다.
현재 국내의 전력산업 여건을 고려해 볼 때 1999년 당초의 전력산업 구조개편 기본계획과 관련한 방향으로 추진되기는 쉽지 않아 보인다. 특히 중단되었던 배전분할을 통한 양방향 구조개편 계획은 가스발전의 계통한계가격 결정 시간대가 70%로 높고, 설비예비율이 10% 미만으로 낮은 상황에서는 가격 및 공급의 불안에 대한 우려를 해소하기에는 어려운 점이 있다. 그럼에도 불구하고 도매경쟁 위주의 전력거래체계를 추진 한다면 비교적 도매시장의 현물거래를 줄이는 방향으로 구조개혁을 할 필요성이 있다. 즉, 외국의 경험에서 보듯이 장단기 계약의 비중이 증가됨으로써 가격이나 공급불안에 대한 위험을 어느 정도 완화시키는 방향으로 나아갈 필요가 있다.
이러한 관점에서 보면, 소매시장 거래위주 또는 계약위주로 전력거래 체계를 구축하는 것이 상대적으로 안정적이라고 할 수 있다. 그러나 소매시장 거래위주의 경우에는 기존의 수직적 통합회사가 존재하거나 발전 및 판매가 통합된 회사가 주로 시장지배적 사업자로서의 역할을 할 가능성이 높다. 따라서 실질적인 유효경쟁을 어떻게 조성하는가가 가장 중요한 핵심 사안이 될 것으로 보인다.
그러나 보다 시급한 문제는 전력가격체계의 개편으로 전기요금을 현실화하는 것이다. 현 시점에서 CBP 체제의 문제점도 전력수요와 공급을 제대로 반영하지 못하는 가격결정체계의 문제에서 비롯되는 것이 크다. 따라서 전력산업 구조개혁의 방향을 논의함에 있어서 최소한 전기요금의 현실화를 바탕으로 이루어질 필요가 있다. 비록 구조개혁에 대한 일정이 다소 시간이 걸리더라도 가격체계의 정비는 시급한 과제로 보인다.
또한 발전 부문의 경쟁을 강화하는 방안으로서 신규발전기에 대한 가격입찰 제도를 도입하는 방안을 검토하거나 성과배분에 있어서도 연료조달과 경영효율화에 대한 유인을 강화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이 밖에도 전력산업의 효율성 제고를 위해서는 발전자회사에 대한 경영 간섭이나 통제를 최소화하여 자율성 및 책임성을 강화하고, 선진 경영기법을 도입할 필요가 있다. 마지막으로 향후 전력거래 형태를 고려할 경우에도 전력산업에 대한 구조개혁이 어떤 방향으로 추진되든 완전한 경쟁적 전력시장으로 이행되는 과정에서 비경쟁적 수용가에 대한 보호차원에서 전기요금에 대한 규제방식이 강구되어야 한다. 따라서 향후 국내 전력산업에 대한 경쟁시장을 촉진하고, 완전한 소매경쟁에 이르기까지 가격 및 공급의 안정화를 위해서는 보다 세부적인 요금규제와 유효경쟁에 대한 보완조치 및 제도적 개선에 대한 검토가 이루어져야 할 것이다.
1. Research Purpose
It has taken about 20 years since the beginning of the restructuring of electricity market all over the world and 7 years in case of Korea. In this process, the experience of restructuring in foreign countries provides us with a lot of their implication. Although all countries had problems such as a rapid increase of electricity price and instability of electricity supply, some countries overcame such difficulties without any dangerous situation, while the others confronted with big energy crisis.
Korea had no serious crisis caused by the restructuring of electricity market which start in April, 2001, but the restructuring plan itself was not carried out as planned. Now, Korea is taking only partial steps necessary for the institutional improvement in a state of transition. These measures are being taken on the premisis that cost-based pool system will be maintained for the time being. In addition, the current electricity trading system need change because it has a limitation on improving the efficiency of resource allocation caused by inflexibility of price system.
Under this circumstance, the restructuring of electricity market in Korea has a controversy on the performance during the past 7 years and the direction of efficiency improvement for the restructuring of electricity market. In order to make decision about it, we had better get a clue from the experience about the restructuring of electricity market in foreign countries. A review of electricity market condition and electricity trading system when the restructuring of electricity market started will help us discuss the direction on the restructuring of electricity market in Korea. In addition, we need to review the its performance because it has a great impact on whether we have to maintain its original plan and proceed it or to modify it based on its result.
The purpose of this study is to present the direction of the restructuring of electricity market in Korea based on the experience and its performance by reviewing the case of the restructuring of electricity market in foreign countries as well as problems in the current electricity industry and the reason for the restructuring in Korea.
2. Summary
The electricity industry in Korea has kept a framework of the electricity trading system as Cost-based Pool(CBP) since the restructuring of electricity market in April, 2001. In this system, the share of generation in base-load power plant was 56% in installed capacity and 73% in the amount of generation as of the end of 2007, but as the electricity consumption rise, base-load power plant is not so sufficient that gas-fired generation accounts for 70% in determining the system marginal price(SMP). In addition, reserve margin has decreased gradually and stayed on below 10% since 2006.
This is basically due to the mechanism of price setting in CBP system. The double price setting for base-load and peak-load power plants does not give the proper signal for the investment of base-load power plant and limit the incentive of competition between generation resources. In addition, since retail price is not connected to the wholesale price, CBP system has a limitation of fundamental market function. Moreover, it still has an inefficiency due to the operation of publicly owned utilities and increase the uncertainty due to non-preparation for obvious plan procedure about the restructuring. The limitation and problems of market operation in CBP system are making it difficult to improve efficiency of electricity industry.
The case study on the restructuring of electricity industry in foreign countries can offer us the implication which help us discuss the way of the restructuring of electricity industry in Korea. It is important to review how electricity price and supply changed as a result when each country established electricity trading system under its own electricity industry condition. When the combination of the share of generation by generation source, reserve margin, ownership, industry structure, government's will and electricity trading system by type is applied, the results show that the potential instability of price and supply is the biggest in wholesale market depending on spot trade. However, both countries performing restructuring well and other countries experiencing big crisis are in the process of searching restructuring model suitable for its own country through the modification and complementary measure.
Recently, the trend of restructuring of electricity market is that many countries are trying to increase the share of the short and long run contract and trade the rest of supply in spot market because they make much of establishing the stable electricity trade system as well as improving the efficiency.
Meanwhile, the review of performance in the restructuring is as important as case study of foreign countries. Since the performance can be a variable for the direction of restructuring afterwards, it has impact on whether the current process of restructuring will be continued or changed. If we review the case study of performance analysis, many papers usually analyze price and efficiency-related indicators. The price-related performance analysis has a limitation because theres is validity problem in choosing price as indicator of performance analysis and we can get different results depending on model specification and variable application even when price is analyze. In the meantime, the efficiency-related performance analysis can be the most proper indicator if we can guarantee a objective accuracy about it, but has a limitation because of different results depending on data and model application. Nonetheless, since the performance analysis is worthy of utilizing it as reference on the direction of restructuring, it is required to approach it carefully.
This study present the direction of restructuring of electricity market in Korea based on th experience and performance of foreign countries because of the need to restructure the electricity market in order to solve problems in electricity industry in Korea.
3. Research Results and Policy Suggestions
As a result of the review on the direction of the restructuring of electricity market in Korea, based on the case study and analysis of performance on the restructuring of electricity market in foreign countries, we reach to the conclusion as follows.
Taking into account of conditions on the current electricity industry in Korea, it is not easy to proceed as presented in "the basic plan of restructuring of electricity market" announced in 1999 at this moment. In particular, two-way bidding pool through the splitting of distribution stopped in June, 2004, will have a difficulty in getting rid of the apprehension for instability of price and supply when gas-fired generation account for 70% in determining SMP and reserve margin is below 10%. In spit of this circumstance, if we prefer to organize wholesale competition-oriented trading system, we need to reduce the spot trading in wholesale electricity market. In other words, we need to go toward reducing a risk on the instability of price and supply by increasing the share of the short and long run contract like foreign countries' experience
In this respect, the establishment of retail market-oriented or contract oriented electricity trading system will be stable comparatively. But in the case of retail market-oriented electricity trading system, the incumbent vertically integrated utility or integrated company of generator and retail supplier is likely to play a great role as a dominant player in the market. Therefore, how substantial effective competition was created will be a key issues.
However, more than anything else, it is urgent to rationalize the electricity price through the reform of price setting mechanism. In current situation, the problems in CBP system was also caused by price setting mechanism which does not reflect the demand and supply of electricity. Accordingly, we need to discuss the direction on restructuring of electricity market based on the rationalization of electricity price. In addition, considering the type of electricity trade system, we have to devise regulatory method for tariff in the light of protection on non-competitive customer in the process of changing into complete competitive electricity market. Therefore, in order to promote competitive market for electricity industry in Korea and stabilize electricity price and supply until complete retail competition, we will have to review complementary measures on effective competition and institutional improvement as well as tariff regulation.
전 세계적으로 전력산업의 구조개혁이 진행된지도 어느덧 20여년의 시간이 경과되었고, 우리나라의 경우에도 올해로 7년의 시간이 흘렀다. 이 과정에서 외국의 구조개혁 경험은 우리에게 여러 가지 시사점을 던져주고 있다. 어느 나라 할 것 없이 전력가격의 급등이나 공급의 불안정 등의 문제없이 구조개혁이 진행된 나라는 없었지만 비교적 순조롭게 진행된 국가들이 있는 반면, 이로 인하여 큰 위기를 경험한 국가들도 있었다.
우리나라는 2001년 4월 전력산업의 구조개혁을 시작한 이래 심각한 위기는 없었지만 계획 자체가 제대로 진행되지 않았고, 과도기적 상태에서 부분적 제도개선에 필요한 조치들만 취하고 있는 형편이다. 이는 현재 도매시장에서 비용기준 풀체제인 CBP(Cost-Based Pool) 체제가 지속될 가능성이 높다는 전제 하에서 추진되고 있는 조치들에 불과하다. 그리고 현재의 전력거래체계는 가격체계의 경직성으로 인하여 자원배분의 효율성 제고에는 한계가 있기 때문에 어떤 형태로든 변화가 필요한 시점이다.
이러한 상황 하에서 국내 전력산업의 구조개혁은 지난 7년 동안의 성과에 대한 논란이 있으며, 현 시점에서 어떤 방향으로 구조개혁이 이루어져야 전력산업의 효율성을 제고할 수 있을지에 대해서도 논의가 이루 어지고 있으나 확실한 방향이 정해진 것은 아니다. 그러나 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 논의하기 위해서는 무엇보다 전력산업 구조개혁을 먼저 시작한 국가들의 경험에서 그 실마리를 풀어야 할 것 같다. 국가별로 다소 차이가 있는 다양한 경험을 하고 있으므로 구조개혁 당시의 전력산업의 여건들을 점검하고, 어떤 전력거래체계를 구축하여 현재 어떤 상태로 진행되는지를 살펴보면, 어느 정도 그 방향성을 논의하는데 도움이 될 것으로 보인다. 이와 함께 전력산업의 구조개혁에 대한 성과에 대한 검토도 병행될 필요가 있다. 왜냐하면 구조개혁에 대한 성과분석의 결과에 따라서 향후 구조개혁이 원래 계획대로 진행되어야 할지 아니면 진행된 계획을 수정해야 할지를 결정하는데에 큰 영향을 미치기 때문이다.
본 연구는 국내 전력산업의 현황을 통하여 그 문제점이 무엇인지 살펴보고, 현 상태에서 구조개혁이 필요한 이유를 고찰하는 한편, 외국의 전력산업 구조개혁에 대한 사례를 검토함으로써 그 경험과 성과를 토대로 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 제시하는데 그 목적이 있다.
2. 주요 연구내용
국내 전력산업은 2001년 4월 한국전력공사를 6개 발전자회사로 분리하고 비용기준 풀시장인 CBP 체제로서 발전경쟁을 시작한 이래 7년이 지난 현재까지도 그 틀은 그대로 유지되고 있다. 이 체제 하에서 2007년 말 현재 기저전원의 발전비중은 설비용량 기준으로 56%, 발전량 기준으로 73%를 차지하고 있으나 전력소비 증가에 따라 가스발전이 계통한계 가격의 70%를 담당할 정도로 기저전원이 부족한 상태이다. 이와 함께 설비예비율 또한 점차 줄어들어 2006년 이후 10% 미만에 머물러 있다.
이는 근본적으로는 CBP 체제의 가격결정체계에 기인한다고 볼 수 있다. 기저전원과 첨두전원에 대한 이중적인 가격결정이 기저전원에 대한 설비투자의 적절한 가격신호가 되지 못하여 발전원 간의 경쟁유인이 제한되었다. 또한 도매 및 소매시장의 가격연계가 이루어지지 않은 점 등 근본적인 시장기능의 한계를 보여주고 있다. 이와 함께 공기업의 운영으로 인한 비효율성과 구조개혁에 대한 명확한 추진일정 제시의 미비로 인한 시장의 불확실성이 더욱 증대되었다. 이러한 상황 하에서도 CBP 체제가 당분간 유지될 것이라는 전망 하에 부분적인 제도개선에 치중하고 있다. 이와 같이 CBP 체제의 한계와 시장운영의 문제점 등은 더 이상의 전력산업의 효율성 향상을 어렵게 하고 있는 것으로 보인다. 이에 따라 국내 전력산업에 대한 구조개혁을 통하여 보다 효율적인 구조로의 전환을 논의할 필요가 있다. 다만 이에 대한 전제 조건은 구조개혁이 산업의 효율성을 제고하되 가격 및 공급의 안정성을 어느 정도 보장할 수 있는 방향으로 이루어져야 할 것이다. 왜냐하면 국내 전력산업의 구조개혁이 발전경쟁단계에서 중단된 이유도 가격 및 공급의 안정성에 대한 우려가 있었기 때문이다.
외국의 전력산업 구조개혁에 대한 사례는 국내 전력산업 구조개혁의 방향을 논의할 수 있는 시사점을 제공해 줄 수 있다. 각국의 전력산업에 대한 여건과 전력거래 시스템에 차이가 있으나 전력산업의 구조개혁 당시의 산업여건 하에서 어떤 전력거래체계를 구축한 결과 전력 가격 및 공급에 어떤 변화가 있었는지를 살펴보는 것이 중요하다. 전력산업의 여건 중 전원별 발전비중, 설비예비율, 소유권의 주체, 산업구조, 정부의 의지 등과 전력거래 시스템의 형태별 적용을 통하여 살펴본 결과 현물 거래를 중심으로 하는 도매거래에서 가격 및 공급의 불안정 가능성이 가장 큰 것으로 나타나고 있다. 그러나 비교적 순조롭게 구조개혁을 진행한 국가들이나 큰 위기를 경험한 국가들 모두 전력거래 시스템의 수정과 보완을 통하여 여전히 자국에 적합한 구조개혁 모델을 찾는 과정에 있다. 최근 전력산업 구조개혁 추세는 효율성을 제고하지만 안정적인 전력거래 체계를 확립하는 것도 중요한 만큼 전력거래의 장단기 계약의 비중이 늘어나고, 나머지를 현물시장에서 거래하는 방향으로 나아가고 있다.
한편, 구조개혁의 성과에 대한 검토는 외국의 사례를 분석해 보는 것 못지않게 중요하다. 구조개혁에 대한 성과는 향후 구조개혁의 방향에 대한 하나의 변수가 될 수 있기 때문이다. 어느 정도 성과가 있느냐에 따라서 현재의 구조개혁 과정을 지속할 지 아니면 다른 방향으로 전환할 것인지에 대한 판단의 근거가 될 수 있기 때문이다.
성과분석에 대한 사례를 검토해 보면, 기존의 여러 논문들에서 대개 가격 및 효율성과 관련된 분석을 하고 있다. 가격과 관련한 성과분석은 가격을 성과분석의 지표로 선정하는데 대한 타당성 문제가 있고, 가격 변화와 관련한 성과분석을 할 경우 모델 및 변수의 설정에 따라 다른 결과에 도달할 가능성이 크기 때문에 한계가 있다. 한편, 효율성과 관련한 성과분석은 객관적인 정확성을 확보할 수 있다면 구조개혁의 성과로서 가장 적합한 지표가 될 수 있으나 이 또한 데이터 및 모델의 적용방식에 따라 결과에 차이가 날 수 있으므로 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 성과 분석에 대한 검토는 구조개혁 방향의 논의에 대한 참고자료로서 충분히 활용가치가 있으므로 신중한 접근이 요구된다.
이상에서 살펴본 바와 같이 본 연구는 국내 전력산업에 대한 문제점을 바탕으로 한 구조개혁의 필요성에 따라 외국의 경험 및 성과 등을 토대로 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 제시하고 있다.
3. 연구결과 및 정책제언
국내 전력산업은 구조개혁의 시작으로 구축된 과도기적 CBP 체제를 보다 경쟁촉진을 활성화하는 방향으로 전환하지 못하고 지속적으로 유지해 온 결과 여러 가지 문제점을 야기하고 있으며, 효율성 제고에 대한 논란마저 불러일으키고 있다. 이에 따라 전력산업의 효율성을 제고하기 위한 구조개혁의 방향에 대한 논의를 위해서 해외국가들의 전력산업 구조개혁에 대한 사례와 성과 분석 사례의 검토를 근거로 하여 국내 전력산업의 구조개혁 방향을 검토해 본 결과 다음과 같은 결론에 도달하게 된다.
현재 국내의 전력산업 여건을 고려해 볼 때 1999년 당초의 전력산업 구조개편 기본계획과 관련한 방향으로 추진되기는 쉽지 않아 보인다. 특히 중단되었던 배전분할을 통한 양방향 구조개편 계획은 가스발전의 계통한계가격 결정 시간대가 70%로 높고, 설비예비율이 10% 미만으로 낮은 상황에서는 가격 및 공급의 불안에 대한 우려를 해소하기에는 어려운 점이 있다. 그럼에도 불구하고 도매경쟁 위주의 전력거래체계를 추진 한다면 비교적 도매시장의 현물거래를 줄이는 방향으로 구조개혁을 할 필요성이 있다. 즉, 외국의 경험에서 보듯이 장단기 계약의 비중이 증가됨으로써 가격이나 공급불안에 대한 위험을 어느 정도 완화시키는 방향으로 나아갈 필요가 있다.
이러한 관점에서 보면, 소매시장 거래위주 또는 계약위주로 전력거래 체계를 구축하는 것이 상대적으로 안정적이라고 할 수 있다. 그러나 소매시장 거래위주의 경우에는 기존의 수직적 통합회사가 존재하거나 발전 및 판매가 통합된 회사가 주로 시장지배적 사업자로서의 역할을 할 가능성이 높다. 따라서 실질적인 유효경쟁을 어떻게 조성하는가가 가장 중요한 핵심 사안이 될 것으로 보인다.
그러나 보다 시급한 문제는 전력가격체계의 개편으로 전기요금을 현실화하는 것이다. 현 시점에서 CBP 체제의 문제점도 전력수요와 공급을 제대로 반영하지 못하는 가격결정체계의 문제에서 비롯되는 것이 크다. 따라서 전력산업 구조개혁의 방향을 논의함에 있어서 최소한 전기요금의 현실화를 바탕으로 이루어질 필요가 있다. 비록 구조개혁에 대한 일정이 다소 시간이 걸리더라도 가격체계의 정비는 시급한 과제로 보인다.
또한 발전 부문의 경쟁을 강화하는 방안으로서 신규발전기에 대한 가격입찰 제도를 도입하는 방안을 검토하거나 성과배분에 있어서도 연료조달과 경영효율화에 대한 유인을 강화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이 밖에도 전력산업의 효율성 제고를 위해서는 발전자회사에 대한 경영 간섭이나 통제를 최소화하여 자율성 및 책임성을 강화하고, 선진 경영기법을 도입할 필요가 있다. 마지막으로 향후 전력거래 형태를 고려할 경우에도 전력산업에 대한 구조개혁이 어떤 방향으로 추진되든 완전한 경쟁적 전력시장으로 이행되는 과정에서 비경쟁적 수용가에 대한 보호차원에서 전기요금에 대한 규제방식이 강구되어야 한다. 따라서 향후 국내 전력산업에 대한 경쟁시장을 촉진하고, 완전한 소매경쟁에 이르기까지 가격 및 공급의 안정화를 위해서는 보다 세부적인 요금규제와 유효경쟁에 대한 보완조치 및 제도적 개선에 대한 검토가 이루어져야 할 것이다.
1. Research Purpose
It has taken about 20 years since the beginning of the restructuring of electricity market all over the world and 7 years in case of Korea. In this process, the experience of restructuring in foreign countries provides us with a lot of their implication. Although all countries had problems such as a rapid increase of electricity price and instability of electricity supply, some countries overcame such difficulties without any dangerous situation, while the others confronted with big energy crisis.
Korea had no serious crisis caused by the restructuring of electricity market which start in April, 2001, but the restructuring plan itself was not carried out as planned. Now, Korea is taking only partial steps necessary for the institutional improvement in a state of transition. These measures are being taken on the premisis that cost-based pool system will be maintained for the time being. In addition, the current electricity trading system need change because it has a limitation on improving the efficiency of resource allocation caused by inflexibility of price system.
Under this circumstance, the restructuring of electricity market in Korea has a controversy on the performance during the past 7 years and the direction of efficiency improvement for the restructuring of electricity market. In order to make decision about it, we had better get a clue from the experience about the restructuring of electricity market in foreign countries. A review of electricity market condition and electricity trading system when the restructuring of electricity market started will help us discuss the direction on the restructuring of electricity market in Korea. In addition, we need to review the its performance because it has a great impact on whether we have to maintain its original plan and proceed it or to modify it based on its result.
The purpose of this study is to present the direction of the restructuring of electricity market in Korea based on the experience and its performance by reviewing the case of the restructuring of electricity market in foreign countries as well as problems in the current electricity industry and the reason for the restructuring in Korea.
2. Summary
The electricity industry in Korea has kept a framework of the electricity trading system as Cost-based Pool(CBP) since the restructuring of electricity market in April, 2001. In this system, the share of generation in base-load power plant was 56% in installed capacity and 73% in the amount of generation as of the end of 2007, but as the electricity consumption rise, base-load power plant is not so sufficient that gas-fired generation accounts for 70% in determining the system marginal price(SMP). In addition, reserve margin has decreased gradually and stayed on below 10% since 2006.
This is basically due to the mechanism of price setting in CBP system. The double price setting for base-load and peak-load power plants does not give the proper signal for the investment of base-load power plant and limit the incentive of competition between generation resources. In addition, since retail price is not connected to the wholesale price, CBP system has a limitation of fundamental market function. Moreover, it still has an inefficiency due to the operation of publicly owned utilities and increase the uncertainty due to non-preparation for obvious plan procedure about the restructuring. The limitation and problems of market operation in CBP system are making it difficult to improve efficiency of electricity industry.
The case study on the restructuring of electricity industry in foreign countries can offer us the implication which help us discuss the way of the restructuring of electricity industry in Korea. It is important to review how electricity price and supply changed as a result when each country established electricity trading system under its own electricity industry condition. When the combination of the share of generation by generation source, reserve margin, ownership, industry structure, government's will and electricity trading system by type is applied, the results show that the potential instability of price and supply is the biggest in wholesale market depending on spot trade. However, both countries performing restructuring well and other countries experiencing big crisis are in the process of searching restructuring model suitable for its own country through the modification and complementary measure.
Recently, the trend of restructuring of electricity market is that many countries are trying to increase the share of the short and long run contract and trade the rest of supply in spot market because they make much of establishing the stable electricity trade system as well as improving the efficiency.
Meanwhile, the review of performance in the restructuring is as important as case study of foreign countries. Since the performance can be a variable for the direction of restructuring afterwards, it has impact on whether the current process of restructuring will be continued or changed. If we review the case study of performance analysis, many papers usually analyze price and efficiency-related indicators. The price-related performance analysis has a limitation because theres is validity problem in choosing price as indicator of performance analysis and we can get different results depending on model specification and variable application even when price is analyze. In the meantime, the efficiency-related performance analysis can be the most proper indicator if we can guarantee a objective accuracy about it, but has a limitation because of different results depending on data and model application. Nonetheless, since the performance analysis is worthy of utilizing it as reference on the direction of restructuring, it is required to approach it carefully.
This study present the direction of restructuring of electricity market in Korea based on th experience and performance of foreign countries because of the need to restructure the electricity market in order to solve problems in electricity industry in Korea.
3. Research Results and Policy Suggestions
As a result of the review on the direction of the restructuring of electricity market in Korea, based on the case study and analysis of performance on the restructuring of electricity market in foreign countries, we reach to the conclusion as follows.
Taking into account of conditions on the current electricity industry in Korea, it is not easy to proceed as presented in "the basic plan of restructuring of electricity market" announced in 1999 at this moment. In particular, two-way bidding pool through the splitting of distribution stopped in June, 2004, will have a difficulty in getting rid of the apprehension for instability of price and supply when gas-fired generation account for 70% in determining SMP and reserve margin is below 10%. In spit of this circumstance, if we prefer to organize wholesale competition-oriented trading system, we need to reduce the spot trading in wholesale electricity market. In other words, we need to go toward reducing a risk on the instability of price and supply by increasing the share of the short and long run contract like foreign countries' experience
In this respect, the establishment of retail market-oriented or contract oriented electricity trading system will be stable comparatively. But in the case of retail market-oriented electricity trading system, the incumbent vertically integrated utility or integrated company of generator and retail supplier is likely to play a great role as a dominant player in the market. Therefore, how substantial effective competition was created will be a key issues.
However, more than anything else, it is urgent to rationalize the electricity price through the reform of price setting mechanism. In current situation, the problems in CBP system was also caused by price setting mechanism which does not reflect the demand and supply of electricity. Accordingly, we need to discuss the direction on restructuring of electricity market based on the rationalization of electricity price. In addition, considering the type of electricity trade system, we have to devise regulatory method for tariff in the light of protection on non-competitive customer in the process of changing into complete competitive electricity market. Therefore, in order to promote competitive market for electricity industry in Korea and stabilize electricity price and supply until complete retail competition, we will have to review complementary measures on effective competition and institutional improvement as well as tariff regulation.
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 국내 전력산업의 현황과 문제점
Ⅲ. 전력산업 구조개혁의 산업 여건 및 현황과 전력거래 형태
Ⅳ. 전력산업 구조개혁의 성과 검토
Ⅴ. 국내 전력시장의 구조개혁 방향
Ⅵ. 결론 및 정책 시사점
참고문헌
〈요약〉
ABSTRACT
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