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논문 기본 정보
- 자료유형
- 연구보고서
- 저자정보
- 발행연도
- 2006.12
- 수록면
- 1 - 119 (119page)
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1. 연구필요성 및 목적
세계 각국의 전력산업 구조개혁은 과거 수직통합체제로 유지되어 온 전력산업에 경쟁을 도입하여 효율성을 제고시키는 방향으로 추진되어 오고 있다. 이 과정에서 각국은 국가별 전력산업의 특성이 다르기 때문에 자국 전력산업의 특성에 부합하는 형태로 구조개혁의 시기와 속도를 달리하고 있다. 우리나라 전력산업 구조개혁도 세계적인 추세에 맞추어 전력산업의 경쟁도입과 효율성 향상을 통한 전기요금의 인하를 목표로 시작되었으나 당초 계획대로 추진되지 못하고 있다. 즉, 발전부문 분할단계에서 각 발전회사의 시간대별 비용자료 제출로 도매가격이 결정되는 구조에 머물러 있다. 이러한 상황에서 향후 우리나라 전력산업의 효율성을 제고하기 위해서는 현재 추진된 전력산업 구조변화에 대한 효율성의 측정이 전제될 필요성이 있다. 우리나라 전력산업의 효율성 수준이 세계 각국의 전력산업에 비해 상대적으로 어느 정도이며 그 효율성을 결정짓는 요인들이 무엇인지를 분석하여 이를 근거로 향후 우리나라 전력산업 구조변화의 방향성을 모색해 볼 수 있을 것이다. 본 연구는 이러한 취지에서 출발하여 보다 심도 있는 연구와 논의의 계기를 마련하는 데 의의를 두고 있다.
2. 내용 요약
본 연구는 세계 각국의 전력산업 구조개혁과 이에 대응하는 전력회사들의 경영전략의 변화를 살펴보고, 이에 따른 산업전체의 효율성이 어떻게 변화되고 있는지에 초점을 맞추고 있다. 우선 해외 주요국 전력산업 의 구조변화를 살펴보면, 과거 수직통합체제의 전력산업을 부문별로 분리하고, 도매시장을 개설하여 경쟁을 도입하는 한편, 소유권의 이전문제와 독립규제기관을 설립하는 문제가 중요한 사안으로 대두되었다. 그러나 국가별로 구조개혁의 속도와 방법에 차이를 두면서 자국의 산업특성에 부합하는 형태로 진행되어 왔다. 대표적인 두 가지 형태가 영국, 호주, 미국 등에서 추진된 부문별 분리 및 도매시장의 운영, 장기계약 형태의 전력거래 강화 등의 한 형태와 일본 및 유럽일부 국가들에서 추진된 기존의 수직통합체제를 유지한 채 소매시장 개방과 비차별적 망접속을 보장하는 형태이다. 두 형태 모두 전력산업의 구조개혁에 따른 전력가격 및 공급의 안정성을 전제로 어느 것이 자국의 전력산업 특성에 부합하느냐에 따라서 선택되어진 것으로 보인다.
전력산업의 구조개혁에 따른 환경의 변화는 전력회사들의 움직임에도 큰 영향을 미쳤다. 전력회사의 분할과 경쟁도입으로 인한 시장점유율의 하락은 기존 전력회사들이 생존전략 차원에서 동일 전력회사 혹은 가스회사를 인수ㆍ합병하는 형태로 시장 경쟁력을 강화하도록 하는 현상이 나타났다. 궁극적으로는 다양한 형태의 에너지 회사를 통합하여 종합에너지회사로 변화하려는 움직임을 보이고 있다.
이와 같은 전력산업의 구조개혁에 따른 전력회사들의 구조변화는 전력산업 전체의 효율성의 변화에도 영향을 미쳤을 것으로 보이는데 향후 우리나라 전력산업을 보다 효율적 운영하기 위해서는 최근 외국의 전력산업에 대한 상대적인 효율성 수준을 측정하는 것이 전제되어야 할 것이다. 우리나라 전력산업의 효율성 수준을 추정하기 위해서는 여러 가지 추정방법이 존재하는데 본 연구에서는 그 중 다수의 투입물과 산출물을 고려하고, 특정 함수형태를 필요로 하지 않고 유연하게 널리 사용될 수 있는 DEA(Data Envelopment Analysis) 추정방법을 사용하였다. DEA 추정방법에는 효율성 측정과 관련하여 실제 산출물 및 투입물 조합을 이용하여 효율성의 정도를 측정하는 효율성 지수 측정방법이 있고, DEA를 이용하여 기준연도 대비 비교연도의 생산효율성 변화의 정도를 추정하여 효율성의 개선 여부를 평가하는 맘퀴스트 생산효율성 변화 지수 측정 방법이 있다.
그러나 전력산업의 효율성 수준을 추정하는데 있어서 가장 큰 문제는 전력산업만을 추정할 수 있는 데이터를 입수하기가 쉽지 않다는 점이다. 따라서 우선 전력회사들의 재무제표를 이용하여 분석대상 전력회사의 효율성 지수를 국가별로 각 회사의 매출액을 가중치로 계산하여 국별효율성 지수를 계산하였다. 이를 보완하기 위하여 OECD에서 발행하는 국별 산업자료인 ‘전력, 가스 및 수도공급’으로 분류된 자료를 사용하여 동일한 분석을 시도하였다.
우선 전력회사 자료를 이용한 경우는 1990년대 중반 이후부터 2004년까지 전력산업의 구조개혁이 본격화된 기간 동안 우리나라 전력산업의 효율성 수준이 해외 전력산업과 비교하여 상대적으로 어떻게 변화되어 왔는지를 추정하였다. 즉, 각 연도별로 해외 주요국에 대한 상대적 효율성 지수 추정과 전년대비 당해연도의 생산효율성 변화 지수를 각각 추정하였다. 한편, OECD의 전력산업 관련 자료를 이용한 경우에도 1990년부터 2003년까지 15개 국가를 대상으로 전력산업에 대한 각 연도별효율성 지수와 전년대비 당해연도의 생산효율성 변화 지수를 추정하였다.
전력회사 자료를 이용하여 추정된 결과를 보면 우리나라 전력산업은 1990년대 중반부터 점진적으로 효율성 개선 노력을 기울여 2000년 이후부터는 해외 주요국 전력산업들에 비해서 상대적으로 효율적 수준에 도달해 있는 것으로 파악되고 있다. 전력산업 관련 자료의 경우에는 전력 회사자료를 이용한 경우보다 상대적 효율성 수준이 다소 낮은 수준에 머물러 있지만 전력회사자료를 사용한 결과와 동일하게 분석기간 초기에는 낮은 효율성 수준에서 출발하였으나 효율성 개선 노력이 지속적으로 이루어져 왔다.
3. 연구결과 및 정책제언
분석 결과에 따르면 전력회사 자료를 이용한 경우, 최근 우리나라 전력산업이 비교적 효율적인 수준에 도달해 있는 것으로 추정되고 있다. 1990년 중반에는 우리나라 전력산업이 비효율적으로 운영되었는데 상대적으로 효율적인 전력회사에 비해 약 30% 이상의 비효율성이 존재하였다. 이는 투입물 기준으로 보면 영업비용이나 고정자산, 그리고 노동력 등 모든 부문에서 비효율성이 존재하였으나 노동력 운영의 비효율성이 가장 심화된데 원인이 있는 것으로 파악되고 있다. 즉, 전력산업 규모의 비효율성 보다는 경영이나 운영측면에서 비효율성이 발생된 것으로 추정된다. 한편, 맘퀴스트 생산효율성 변화지수의 추정결과에 의하면 1990년대 중반이후 전년대비 당해 연도의 효율성 개선노력이 적극적으로 이루어져 비교적 효율적으로 운영되는 2000년 이후에는 효율성 개선노력이 크지 않다. 2000년 이후에는 효율성 수준이 개선되어 경영이나 운영면에서도 효율적으로 운영되고 있었기 때문이다.
전력산업 관련 자료를 이용한 경우에는 전력회사 자료를 이용한 경우보다 효율성 지수 측면에서는 다소 낮게 추정되고 있지만 전년대비 당해연도의 효율성 개선노력에 대해서는 동일한 결과를 나타내고 있다. 즉 효율성 개선 노력이 지속적으로 이루어져 왔다는 점이다. 특히 2001년 이후에 상대적 효율성 수준이 계속 높다는 점으로 보아 우리나라 전력산업의 구조개혁이 2001년 4월에 이루어진 것을 고려할 때 전력산업 구조개혁도 어느 정도 효율성 개선에 영향을 미쳤을 것으로 추정된다. 그러나 자료 및 추정방법상의 제약으로 인하여 전력산업 구조개혁 자체의 효율성 개선 효과를 추론해 내기에는 부족한 점이 여전히 남아 있다. 또한 전력산업 구조개혁의 효과를 분석해 온 외국의 몇 몇 문헌들에 대해서도 그것이 과연 전력산업 구조개혁 자체의 효과였는지에 대한 논란은 여전히 남아 있고, 2000년 이전에 지속적으로 진행되어 온 효율성 개선노력의 결과로 볼 때 상대적 효율성의 우위를 전력산업 구조개혁의 효과로만 볼 수는 없을 것이다.
이상에서 살펴본 봐와 같이 우리나라 전력산업이 효율성 개선노력에 따라 최근 몇 년 동안 효율적으로 운영되고 있다고 하더라도 전력시장의 구조가 향후 어떤 형태로 변화될 지 불확실하기 때문에 전력시장의 운영구조에 따라서 효율성 수준이 변화될 가능성은 여전히 존재하고 있다. 현재 우리나라의 전력산업 구조개혁은 당초 계획과는 달리 발전부문 분리단계에 머물러 있다. 현단계하에서는 한전으로부터 발전자회사가 분리되었다고 하더라도 여전히 공기업의 자회사 형태로 남아있고, 비용기준 입찰형태에 따른 도매가격이 결정되는 전력시장에서는 보다 효율적으로 운영될 수 있는 여지를 간과해 버릴 수도 있다. 따라서 보다 규제 완화된 전력시장으로의 구조개혁으로 갈 경우 나타날 부작용을 최소화하기 위해 속도와 방법에 있어서 다소 조정을 거치더라도 지속적으로 구조개혁을 추진해 가지 않으면 우리나라 전력산업이 비효율적으로 운영될 소지는 여전히 남아있을 것이다.
1. Research Purpose
The restructuring of electric power industry in many countries in the world has been performed in the way of raising efficiency by introducing competition in the electric power industry which has been maintained as a vertically integrated system in the past. In this process, since each country has a peculiar characteristic in electric power industry, it has difference in timing and speed of the restructuring by country in the form of corresponding to its own characteristic. The restructuring of electric power industry in Korea kept pace with the worldwide trend and started with the purpose of decreasing the electricity price through the introduction of competition and improvement of efficiency, but did not proceed as it planned. In other word, it remains in the structure of determining wholesale price by each generator's submitting cost data for time slots in the phase of unbundling of generation sector. Under this circumstance, in order to raise the efficiency of the electric power industry in Korea for the future, there is a need to measure efficiency for the structural change in electric power industry in progress. We will be able to find out the direction of the structural change in the electric power industry in Korea by analyzing the efficiency level of electric power industry in Korea compared with other countries in the world and factors influencing the efficiency. Beginning from this purpose, this study has a significant meaning for providing the opportunity of intensive study and discussion.
2. Summary
This study focus on searching for the restructuring of electric power industry in many countries in the world and the change of managerial strategy of electric power company, and finding out how the efficiency of the whole industry is changing. In the first place, if we look over structural change for major foreign countries, the important issues include sectoral unbundling of electric power industry, a vertically integrated system in the past, the introduction of competition with establishment of wholesale market, and transfer of ownership and establishment of independent regulatory institution.
But the structural change in electric power industry by country has differences in the speed and way of the restructuring by country and has occurred in the form of reflecting its own industrial characteristic. There are two types of representative restructuring for electric power market. One is the type which includes the splitting of electric power sector and operation of wholesale market, and trade of electricity by long-term contract, performed in UK, Australia, and U.S.A. The other is the type of openning the retail market and guaranteeing non-discriminatory network access with the existing vertically integrated system kept, performed in Japan and several countries in Europe. Both types of the restructuring seem to be chosen depending on which type corresponds with country's own characteristic of electric power industry, considering the unstability of price and supply for electricity due to the restructuring of electric power industry.
The change of condition due to the restructuring of electric power industry may have a great impact on electric power company's behavior. The decrease of market share due to the unbundling of electric power company and introduction of competition lead incumbent utility to enhance the competitiveness in the market by merging and acquiring the same utility or gas company as a strategy of survival. Ultimately, incumbent utilities are trying to change into general energy company by integrating various kinds of energy companies.
The structural change of electric power company due to the restructuring of electric power industry may influence on the change of efficiency. In order to efficiently operate the electric power industry in Korea, the priority is to measure the efficiency level of electric power industry in Korea relative to that of electric power industry in foreign countries. There are many estimation methods in measuring the efficiency level of electric power industry in Korea. Among them, this study used the Data Envelopment Analysis (DEA) method which can deal with multiple inputs and outputs at the same time and be used flexibly without deciding any special functional form.
For DEA method, there are the efficiency index measurement method using the combination of substantial input and output related to efficiency measurement and malmquist productivity index measurement method which can evaluate improvement of efficiency by estimating the degree of changes in efficiency for current year relative to previous year.
However, the biggist problem in estimating the efficiency level of electric power industry is that it is not easy to get the data with which we can estimate only pure electric power industry. Therefore, efficiency index by country was calculated by using sales for each company as the weights for efficiency index by company using financial statements for electric power companies. In order to complement this, the same analysis was attempted using industry data by country, 'electricity, gas, and water supply', OECD issued,
In case of using data for electric power company, it was estimated how the efficiency level for the electric power industry in Korea has changed compared with the corresponding electric power industry in foreign countries during the period from mid 1990s to 2004. That is, efficiency index relative to major foreign countries and efficiency change index for current year relative to previous year was estimated respectively. On the other hand, in case of using data related to electric power industry issued by OECD, efficiency index by each year and efficiency change index for current year relative to previous year was estimated for 15 countries from 1990 to 2003. The estimation result using data for electric power company showed that the electric power industry in Korea has tried to improve efficiency since mid 1990s and has reached efficient level relatively compared with major foreign countries since 2000. The estimation result using data for electric power industry indicated that a relative efficiency level is a little bit lower than the case of using data for electric power company but has tried to continuously improve efficiency although efficiency level during first several years was low
3. Research Results and Policy Implications
The result analyzed using data for electric power company showed that the recent electric power industry in Korea has reached efficient level relatively. In mid 1990s, the electric power industry in Korea operated inefficiently and had over 30% of inefficiency relative to efficient electric power company. In input-oriented measures, the main reason is that although there was inefficiency in all sectors including operating expense or non-current assets, and labor force, the inefficiency in labor force management was the most serious. In other words, it was estimated that the cause of inefficiency resulted from management or operation of electric power industry rather than inefficiency of scale for electric power industry. On the other hand, according to malmquist productivity index, since the effort to improve efficiency has been made positively since mid 1990s, it has not been so much since 2000 when the electric power industry was operated efficiently. For the electric power industry has been operated efficiently in management or operation by improving efficiency level since 2000.
In case of using electric power industry related data, the estimation result showed lower efficiency index than electric power company, but both have the similar results in improvement of efficiency for current year relative to previous year. Especially, the restructuring of electric power industry may influence on the improvement of efficiency to a degree, judging from relatively high efficiency level since 2001, considering the restructuring of electric power industry in Korea started in April 2001. However, there are still points insufficient to deduce the effect of the restructuring of electric power industry on efficiency improvement due to constraint of data and estimation method. In addition, for several papers which has analyzed the effect of restructuring of the electric power industry, there is still controversy on whether or not the efficiency improvement was the effect of restructuring of electric power industry. We will not be able to regard the superiority of relative efficiency only as pure effect of restructuring of electric power industry, considering the results of efficiency improvement which has been peformed before 2000.
As mentioned above, although the electric power industry in Korea is operating efficiently for recent several years because of effort of efficiency improvement, there is still possibility of changing efficiency level depending on operating system of electric power market because it is not clear to guess how the structure of electric power market will change. Currently, the restructuring of the electric power industry in Korea is in the phase of unbundling of generation sector. In the current phase, although generation subsidiaries were separated from Korea Electric Power Corporation(KEPCO), they still remains subsidiaries of public company, and electric power industry may be operated less efficiently in the electric power market of which wholesale electricity price is determined by cost-based bidding. Therefore, the electric power industry in Korea may operate inefficiently unless its restructuring proceed continually although its speed and method are adjusted a little in order to minimize side effect happing in case of performing the restructuring toward more deregulated electric power market.
세계 각국의 전력산업 구조개혁은 과거 수직통합체제로 유지되어 온 전력산업에 경쟁을 도입하여 효율성을 제고시키는 방향으로 추진되어 오고 있다. 이 과정에서 각국은 국가별 전력산업의 특성이 다르기 때문에 자국 전력산업의 특성에 부합하는 형태로 구조개혁의 시기와 속도를 달리하고 있다. 우리나라 전력산업 구조개혁도 세계적인 추세에 맞추어 전력산업의 경쟁도입과 효율성 향상을 통한 전기요금의 인하를 목표로 시작되었으나 당초 계획대로 추진되지 못하고 있다. 즉, 발전부문 분할단계에서 각 발전회사의 시간대별 비용자료 제출로 도매가격이 결정되는 구조에 머물러 있다. 이러한 상황에서 향후 우리나라 전력산업의 효율성을 제고하기 위해서는 현재 추진된 전력산업 구조변화에 대한 효율성의 측정이 전제될 필요성이 있다. 우리나라 전력산업의 효율성 수준이 세계 각국의 전력산업에 비해 상대적으로 어느 정도이며 그 효율성을 결정짓는 요인들이 무엇인지를 분석하여 이를 근거로 향후 우리나라 전력산업 구조변화의 방향성을 모색해 볼 수 있을 것이다. 본 연구는 이러한 취지에서 출발하여 보다 심도 있는 연구와 논의의 계기를 마련하는 데 의의를 두고 있다.
2. 내용 요약
본 연구는 세계 각국의 전력산업 구조개혁과 이에 대응하는 전력회사들의 경영전략의 변화를 살펴보고, 이에 따른 산업전체의 효율성이 어떻게 변화되고 있는지에 초점을 맞추고 있다. 우선 해외 주요국 전력산업 의 구조변화를 살펴보면, 과거 수직통합체제의 전력산업을 부문별로 분리하고, 도매시장을 개설하여 경쟁을 도입하는 한편, 소유권의 이전문제와 독립규제기관을 설립하는 문제가 중요한 사안으로 대두되었다. 그러나 국가별로 구조개혁의 속도와 방법에 차이를 두면서 자국의 산업특성에 부합하는 형태로 진행되어 왔다. 대표적인 두 가지 형태가 영국, 호주, 미국 등에서 추진된 부문별 분리 및 도매시장의 운영, 장기계약 형태의 전력거래 강화 등의 한 형태와 일본 및 유럽일부 국가들에서 추진된 기존의 수직통합체제를 유지한 채 소매시장 개방과 비차별적 망접속을 보장하는 형태이다. 두 형태 모두 전력산업의 구조개혁에 따른 전력가격 및 공급의 안정성을 전제로 어느 것이 자국의 전력산업 특성에 부합하느냐에 따라서 선택되어진 것으로 보인다.
전력산업의 구조개혁에 따른 환경의 변화는 전력회사들의 움직임에도 큰 영향을 미쳤다. 전력회사의 분할과 경쟁도입으로 인한 시장점유율의 하락은 기존 전력회사들이 생존전략 차원에서 동일 전력회사 혹은 가스회사를 인수ㆍ합병하는 형태로 시장 경쟁력을 강화하도록 하는 현상이 나타났다. 궁극적으로는 다양한 형태의 에너지 회사를 통합하여 종합에너지회사로 변화하려는 움직임을 보이고 있다.
이와 같은 전력산업의 구조개혁에 따른 전력회사들의 구조변화는 전력산업 전체의 효율성의 변화에도 영향을 미쳤을 것으로 보이는데 향후 우리나라 전력산업을 보다 효율적 운영하기 위해서는 최근 외국의 전력산업에 대한 상대적인 효율성 수준을 측정하는 것이 전제되어야 할 것이다. 우리나라 전력산업의 효율성 수준을 추정하기 위해서는 여러 가지 추정방법이 존재하는데 본 연구에서는 그 중 다수의 투입물과 산출물을 고려하고, 특정 함수형태를 필요로 하지 않고 유연하게 널리 사용될 수 있는 DEA(Data Envelopment Analysis) 추정방법을 사용하였다. DEA 추정방법에는 효율성 측정과 관련하여 실제 산출물 및 투입물 조합을 이용하여 효율성의 정도를 측정하는 효율성 지수 측정방법이 있고, DEA를 이용하여 기준연도 대비 비교연도의 생산효율성 변화의 정도를 추정하여 효율성의 개선 여부를 평가하는 맘퀴스트 생산효율성 변화 지수 측정 방법이 있다.
그러나 전력산업의 효율성 수준을 추정하는데 있어서 가장 큰 문제는 전력산업만을 추정할 수 있는 데이터를 입수하기가 쉽지 않다는 점이다. 따라서 우선 전력회사들의 재무제표를 이용하여 분석대상 전력회사의 효율성 지수를 국가별로 각 회사의 매출액을 가중치로 계산하여 국별효율성 지수를 계산하였다. 이를 보완하기 위하여 OECD에서 발행하는 국별 산업자료인 ‘전력, 가스 및 수도공급’으로 분류된 자료를 사용하여 동일한 분석을 시도하였다.
우선 전력회사 자료를 이용한 경우는 1990년대 중반 이후부터 2004년까지 전력산업의 구조개혁이 본격화된 기간 동안 우리나라 전력산업의 효율성 수준이 해외 전력산업과 비교하여 상대적으로 어떻게 변화되어 왔는지를 추정하였다. 즉, 각 연도별로 해외 주요국에 대한 상대적 효율성 지수 추정과 전년대비 당해연도의 생산효율성 변화 지수를 각각 추정하였다. 한편, OECD의 전력산업 관련 자료를 이용한 경우에도 1990년부터 2003년까지 15개 국가를 대상으로 전력산업에 대한 각 연도별효율성 지수와 전년대비 당해연도의 생산효율성 변화 지수를 추정하였다.
전력회사 자료를 이용하여 추정된 결과를 보면 우리나라 전력산업은 1990년대 중반부터 점진적으로 효율성 개선 노력을 기울여 2000년 이후부터는 해외 주요국 전력산업들에 비해서 상대적으로 효율적 수준에 도달해 있는 것으로 파악되고 있다. 전력산업 관련 자료의 경우에는 전력 회사자료를 이용한 경우보다 상대적 효율성 수준이 다소 낮은 수준에 머물러 있지만 전력회사자료를 사용한 결과와 동일하게 분석기간 초기에는 낮은 효율성 수준에서 출발하였으나 효율성 개선 노력이 지속적으로 이루어져 왔다.
3. 연구결과 및 정책제언
분석 결과에 따르면 전력회사 자료를 이용한 경우, 최근 우리나라 전력산업이 비교적 효율적인 수준에 도달해 있는 것으로 추정되고 있다. 1990년 중반에는 우리나라 전력산업이 비효율적으로 운영되었는데 상대적으로 효율적인 전력회사에 비해 약 30% 이상의 비효율성이 존재하였다. 이는 투입물 기준으로 보면 영업비용이나 고정자산, 그리고 노동력 등 모든 부문에서 비효율성이 존재하였으나 노동력 운영의 비효율성이 가장 심화된데 원인이 있는 것으로 파악되고 있다. 즉, 전력산업 규모의 비효율성 보다는 경영이나 운영측면에서 비효율성이 발생된 것으로 추정된다. 한편, 맘퀴스트 생산효율성 변화지수의 추정결과에 의하면 1990년대 중반이후 전년대비 당해 연도의 효율성 개선노력이 적극적으로 이루어져 비교적 효율적으로 운영되는 2000년 이후에는 효율성 개선노력이 크지 않다. 2000년 이후에는 효율성 수준이 개선되어 경영이나 운영면에서도 효율적으로 운영되고 있었기 때문이다.
전력산업 관련 자료를 이용한 경우에는 전력회사 자료를 이용한 경우보다 효율성 지수 측면에서는 다소 낮게 추정되고 있지만 전년대비 당해연도의 효율성 개선노력에 대해서는 동일한 결과를 나타내고 있다. 즉 효율성 개선 노력이 지속적으로 이루어져 왔다는 점이다. 특히 2001년 이후에 상대적 효율성 수준이 계속 높다는 점으로 보아 우리나라 전력산업의 구조개혁이 2001년 4월에 이루어진 것을 고려할 때 전력산업 구조개혁도 어느 정도 효율성 개선에 영향을 미쳤을 것으로 추정된다. 그러나 자료 및 추정방법상의 제약으로 인하여 전력산업 구조개혁 자체의 효율성 개선 효과를 추론해 내기에는 부족한 점이 여전히 남아 있다. 또한 전력산업 구조개혁의 효과를 분석해 온 외국의 몇 몇 문헌들에 대해서도 그것이 과연 전력산업 구조개혁 자체의 효과였는지에 대한 논란은 여전히 남아 있고, 2000년 이전에 지속적으로 진행되어 온 효율성 개선노력의 결과로 볼 때 상대적 효율성의 우위를 전력산업 구조개혁의 효과로만 볼 수는 없을 것이다.
이상에서 살펴본 봐와 같이 우리나라 전력산업이 효율성 개선노력에 따라 최근 몇 년 동안 효율적으로 운영되고 있다고 하더라도 전력시장의 구조가 향후 어떤 형태로 변화될 지 불확실하기 때문에 전력시장의 운영구조에 따라서 효율성 수준이 변화될 가능성은 여전히 존재하고 있다. 현재 우리나라의 전력산업 구조개혁은 당초 계획과는 달리 발전부문 분리단계에 머물러 있다. 현단계하에서는 한전으로부터 발전자회사가 분리되었다고 하더라도 여전히 공기업의 자회사 형태로 남아있고, 비용기준 입찰형태에 따른 도매가격이 결정되는 전력시장에서는 보다 효율적으로 운영될 수 있는 여지를 간과해 버릴 수도 있다. 따라서 보다 규제 완화된 전력시장으로의 구조개혁으로 갈 경우 나타날 부작용을 최소화하기 위해 속도와 방법에 있어서 다소 조정을 거치더라도 지속적으로 구조개혁을 추진해 가지 않으면 우리나라 전력산업이 비효율적으로 운영될 소지는 여전히 남아있을 것이다.
1. Research Purpose
The restructuring of electric power industry in many countries in the world has been performed in the way of raising efficiency by introducing competition in the electric power industry which has been maintained as a vertically integrated system in the past. In this process, since each country has a peculiar characteristic in electric power industry, it has difference in timing and speed of the restructuring by country in the form of corresponding to its own characteristic. The restructuring of electric power industry in Korea kept pace with the worldwide trend and started with the purpose of decreasing the electricity price through the introduction of competition and improvement of efficiency, but did not proceed as it planned. In other word, it remains in the structure of determining wholesale price by each generator's submitting cost data for time slots in the phase of unbundling of generation sector. Under this circumstance, in order to raise the efficiency of the electric power industry in Korea for the future, there is a need to measure efficiency for the structural change in electric power industry in progress. We will be able to find out the direction of the structural change in the electric power industry in Korea by analyzing the efficiency level of electric power industry in Korea compared with other countries in the world and factors influencing the efficiency. Beginning from this purpose, this study has a significant meaning for providing the opportunity of intensive study and discussion.
2. Summary
This study focus on searching for the restructuring of electric power industry in many countries in the world and the change of managerial strategy of electric power company, and finding out how the efficiency of the whole industry is changing. In the first place, if we look over structural change for major foreign countries, the important issues include sectoral unbundling of electric power industry, a vertically integrated system in the past, the introduction of competition with establishment of wholesale market, and transfer of ownership and establishment of independent regulatory institution.
But the structural change in electric power industry by country has differences in the speed and way of the restructuring by country and has occurred in the form of reflecting its own industrial characteristic. There are two types of representative restructuring for electric power market. One is the type which includes the splitting of electric power sector and operation of wholesale market, and trade of electricity by long-term contract, performed in UK, Australia, and U.S.A. The other is the type of openning the retail market and guaranteeing non-discriminatory network access with the existing vertically integrated system kept, performed in Japan and several countries in Europe. Both types of the restructuring seem to be chosen depending on which type corresponds with country's own characteristic of electric power industry, considering the unstability of price and supply for electricity due to the restructuring of electric power industry.
The change of condition due to the restructuring of electric power industry may have a great impact on electric power company's behavior. The decrease of market share due to the unbundling of electric power company and introduction of competition lead incumbent utility to enhance the competitiveness in the market by merging and acquiring the same utility or gas company as a strategy of survival. Ultimately, incumbent utilities are trying to change into general energy company by integrating various kinds of energy companies.
The structural change of electric power company due to the restructuring of electric power industry may influence on the change of efficiency. In order to efficiently operate the electric power industry in Korea, the priority is to measure the efficiency level of electric power industry in Korea relative to that of electric power industry in foreign countries. There are many estimation methods in measuring the efficiency level of electric power industry in Korea. Among them, this study used the Data Envelopment Analysis (DEA) method which can deal with multiple inputs and outputs at the same time and be used flexibly without deciding any special functional form.
For DEA method, there are the efficiency index measurement method using the combination of substantial input and output related to efficiency measurement and malmquist productivity index measurement method which can evaluate improvement of efficiency by estimating the degree of changes in efficiency for current year relative to previous year.
However, the biggist problem in estimating the efficiency level of electric power industry is that it is not easy to get the data with which we can estimate only pure electric power industry. Therefore, efficiency index by country was calculated by using sales for each company as the weights for efficiency index by company using financial statements for electric power companies. In order to complement this, the same analysis was attempted using industry data by country, 'electricity, gas, and water supply', OECD issued,
In case of using data for electric power company, it was estimated how the efficiency level for the electric power industry in Korea has changed compared with the corresponding electric power industry in foreign countries during the period from mid 1990s to 2004. That is, efficiency index relative to major foreign countries and efficiency change index for current year relative to previous year was estimated respectively. On the other hand, in case of using data related to electric power industry issued by OECD, efficiency index by each year and efficiency change index for current year relative to previous year was estimated for 15 countries from 1990 to 2003. The estimation result using data for electric power company showed that the electric power industry in Korea has tried to improve efficiency since mid 1990s and has reached efficient level relatively compared with major foreign countries since 2000. The estimation result using data for electric power industry indicated that a relative efficiency level is a little bit lower than the case of using data for electric power company but has tried to continuously improve efficiency although efficiency level during first several years was low
3. Research Results and Policy Implications
The result analyzed using data for electric power company showed that the recent electric power industry in Korea has reached efficient level relatively. In mid 1990s, the electric power industry in Korea operated inefficiently and had over 30% of inefficiency relative to efficient electric power company. In input-oriented measures, the main reason is that although there was inefficiency in all sectors including operating expense or non-current assets, and labor force, the inefficiency in labor force management was the most serious. In other words, it was estimated that the cause of inefficiency resulted from management or operation of electric power industry rather than inefficiency of scale for electric power industry. On the other hand, according to malmquist productivity index, since the effort to improve efficiency has been made positively since mid 1990s, it has not been so much since 2000 when the electric power industry was operated efficiently. For the electric power industry has been operated efficiently in management or operation by improving efficiency level since 2000.
In case of using electric power industry related data, the estimation result showed lower efficiency index than electric power company, but both have the similar results in improvement of efficiency for current year relative to previous year. Especially, the restructuring of electric power industry may influence on the improvement of efficiency to a degree, judging from relatively high efficiency level since 2001, considering the restructuring of electric power industry in Korea started in April 2001. However, there are still points insufficient to deduce the effect of the restructuring of electric power industry on efficiency improvement due to constraint of data and estimation method. In addition, for several papers which has analyzed the effect of restructuring of the electric power industry, there is still controversy on whether or not the efficiency improvement was the effect of restructuring of electric power industry. We will not be able to regard the superiority of relative efficiency only as pure effect of restructuring of electric power industry, considering the results of efficiency improvement which has been peformed before 2000.
As mentioned above, although the electric power industry in Korea is operating efficiently for recent several years because of effort of efficiency improvement, there is still possibility of changing efficiency level depending on operating system of electric power market because it is not clear to guess how the structure of electric power market will change. Currently, the restructuring of the electric power industry in Korea is in the phase of unbundling of generation sector. In the current phase, although generation subsidiaries were separated from Korea Electric Power Corporation(KEPCO), they still remains subsidiaries of public company, and electric power industry may be operated less efficiently in the electric power market of which wholesale electricity price is determined by cost-based bidding. Therefore, the electric power industry in Korea may operate inefficiently unless its restructuring proceed continually although its speed and method are adjusted a little in order to minimize side effect happing in case of performing the restructuring toward more deregulated electric power market.
목차
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 해외 주요국의 전력산업 구조변화
Ⅲ. 해외 전력회사의 구조변화
Ⅳ. 효율성 추정방법
Ⅴ. 전력산업의 효율성 추정 결과
Ⅵ. 결론 및 시사점
참고문헌
요약
ABSTRACT
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