지방재정건전성 보장 입법론

김광수

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김광수 (서강대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第30號

발행연도: 2011.8

수록면: 207 - 235 (29page)

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국가재정법과 지방재정법에 공통적으로 나타난 재정운영의 기본적인 원칙은 투명성과 건전성이다. 이 가운데 건전성이란 재정운영주체가 그 재정을 수지 균형의 원칙에 따라서 건전하게 운영하는 것을 의미하는 것으로, 지방자치법 제122조 제1항에서 지방재정에 관한 기본적인 원칙으로서 건전재정의 운영으로 나타난다. 또한 국가는 “지방재정의 자주성과 건전한 운영을 조장”하여야 하는 책무를 부담한다. 재정운영의 건전성은 현대적 예산운영의 기본원칙의 하나인 책임의 원칙을 반영한다. 책임의 원칙이란 예산이 허용하는 범위내에서 가급적 경제적으로 예산을 집행하는 것을 의미한다. 다시 말하면 건전성이란 재정이 수지균형을 이루어야 함을 의미하며, 근본적으로는 수입이 허용하는 한도 내에서 지출하여야 함을 의미한다고 하겠다.
그러니까 지방재정의 불건전 현상은 수입을 초과하는 지출이 원인이 된다. 지방재정의 악화를 가져오는 대표적 요인으로 산업의 부재로 인한 세수의 부족, 방만한 재정운용 그리고 무리한 사업추진 등이 지적되고 있다. 지방재정법에서 재정건전화를 위한 각종의 수단을 강구하고 있음에도 불구하고 이 제도가 잘 운용되지 못하는 결과 최근에 성남시 및 화성시의 사태를 비롯하여 심심치 않게 지방재정의 위기가 언론의 주목을 받는다. 따라서 현행제도를 보완할 수 있는 재정위기 대응방안이 강구되어야 하는 시점이 되었다.
비교법적인 관점에서 미국, 독일 및 일본의 지방재정 법제를 참고하였다. 미국 연방 파산법이 규정하고 있는 지방자치단체 파산제도는 지방자치단체에 대한 파산제도가 도입되어 있지 않은 현재 파산법이 지방자치단체에 적용될 수 있는가 하는 문제와 관련하여 좋은 시사점을 얻을 수 있을 것으로 생각한다. 또한 위기에 대한 사전적인 대응 수단을 강구하는 경우에는 지방자치단체의 재정건전화에 관한 법률을 2009년부터 시행하고 있는 일본의 예를 참고하여야 할 것이다.
지방재정의 위기는 지자체에 항상 잠복해 있는 공공의 적이라 할 것이다. 이를 조기에 포착하고 해결책을 도모하여야 하는 시점이 되었다. 지급불능 등의 지방재정 파탄 상태가 현실화 되는 경우 채권자보호를 위하여 파산법의 적용을 검토할 수 있다. 특별한 법률이 존재하지 않는 현상황에서 지방자치단체에 대하여 파산법의 적용을 배제할 수 있는 명문의 근거는 없다. 그러나 파산법의 제정 목적과 조문의 내용을 고려할 때 지방자치단체에 그대로 적용할 수 없는 부분이 많은 것이 사실이다. 따라서 지방재정 위기에 대응하는 새로운 법률의 제정이 필요하다.
지방재정건전화법에는 지방재정 위기를 조기에 진단하고 이에 대처하는 방법과 함께, 최악의 경우 발생할 수 있는 강제적인 채권회수의 방안도 아울러 강구되어야 할 것이다. 채권자보호는 지방자치단체 일반의 신용유지를 위해서 중요하다. 그러나 한편 지방자치단체는 지역에서 주민의 복리를 책임지는 기관임을 잊어서는 안 된다. 즉, 채권자보호와 주민의 복리 보장이 조화를 이루어야 한다.
또한 지방자치단체가 가지는 본래의 목적인 민주주의의 유지와 보호라는 목적도 재정위기로 인하여 훼손되어서는 안 될 것이다. 이를 바꾸어서 말한다면 민주주의의 유지와 보호도 결국에는 건전한 재정적 뒷받침이 있어야 가능하다고 할 것이다. 이를 위하여 지방재정건전성 유지를 위한 특별법의 설계에 면밀한 검토가 있어야 할 것이다.

The National Financial Act and the Local Financial Act share common principles of transparency and soundness. Soundness means that a fiscal body maintains a balance between expenditures and revenues of the government in a sound manner; and is a principle of fiscal policies of local government as stipulated by the Article 122:1 of the Local Autonomy Act. In addition, the central government is responsible for “promoting autonomous and sound operation of local governments’ fiscal policies.” Fiscal soundness embraces the basic principle of modern budget execution, i.e. responsibility. The principle of responsibility refers to disciplined budget execution within the appropriated amount. In other words, soundness refers to the balance between expenditures and revenues, and ultimately controlling the expenditures within the limit of the revenues.
Therefore, unhealthy fiscal conditions of local governments are triggered by expenditures in excess of revenues. Prime culprits that undermine fiscal soundness of local governments are a lack of tax revenues due to few (or no) industries in the region, reckless fiscal policies, and costly projects out of their means. Although the Local Financial Act establishes measures to enhance fiscal soundness of local governments, fiscal crises of local governments, such as Seongnam city or Hwaseong city, demonstrate that such measures have yet to be well implemented. Therefore, it is urgent to take further actions to complement the current system.
From the perspective of comparative law, the local financial and/or fiscal laws of the United States, Germany and Japan were referred to. The United States (Federal) Bankruptcy Code that dictates the remedy for municipal bankruptcy or insolvency have implications for the Korean government to consider whether its current bankruptcy law (the Debtor Rehabilitation and Bankruptcy Act) is applicable to local autonomous governments even though the law does not include a municipal bankruptcy relief system. In the case of pursuing measures to preempt such fiscal crises, a good example may be found in Japan, which implemented the Promotion of Soundness in Local Public Finance Act in 2009.
Fiscal crises of local governments may be the public enemy that hide in each and every local government. It is necessary to detect the enemy in the early stage and find solutions to tackle it. If a municipality became insolvent, application of the Debtor Rehabilitation and Bankruptcy Act may be considered in order to protect creditors. Without a relevant law, there is no concrete ground to preclude applying the Debtor Rehabilitation and Bankruptcy Act to an municipality. However, considering the objectives and clauses of the Act, it is true that the Act cannot be applied to a municipality as it is applied to other cases, like individuals or corporations. Therefore, it is required to enact a new law that handles fiscal crises of local governments.
A local government fiscal soundness act, if enacted, must stipulate how to detect and respond to early signals of a municipality fiscal crisis, and how to collect creditors’ debt in the worst case scenario. Protecting creditors is critical for local governments overall to sustain their public trust. Concurrently, local governments must remember that they are responsible for protecting interest and well-being of the residents of the region. That is, a balance must be struck between protecting creditors and residents.
Furthermore, fiscal crises of local governments should not undermine local governments’ inherent role, protecting and sustaining democracy. In other words, sound public finance supports true democracy. To this end, thorough examinations on legislating a special act on sustainable fiscal conditions of local governments are necessary.

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국문초록
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 지방재정의 주요문제
Ⅲ. 지방재정건전성 보장의 필요성과 현황
Ⅳ. 지방재정위기 경보 시스템
Ⅴ. 외국의 지방재정건전성 보장 입법례
Ⅵ. 지방자치의 본질과 지방재정
Ⅶ. 지방재정 건전성 보장을 위한 입법론
Ⅷ. 결론
참고문헌
〈Abstract〉

참고문헌 (42)

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1. [단행본] - 유훈 / 1991 / 재정법 / 서울대학교출판부

2. [단행본] - 하승수 / 2007 / 지방자치법 / 대영문화사

3. [학술지(정기간행물)] - 강주영 / 2010 / 지방자치와 재정민주주의- 지방재정법을 중심으로 / 지방자치법연구 10 (2) : 47 ~ 63

4. [학술지(정기간행물)] - 곽관훈 / 2006 / 지방재정의 투명성과 재정공시제도 / 지방자치법연구 6 (2) : 191 ~ 211

5. [기타자료] - 국회사무처 법제예산실 / 1996 / 지방재정위기에 대한 외국의 입법례 및 국내입법화에 대한 검토

이 논문의 저자 정보

김광수

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