개발사업에서 국공유지의 법적 지위

김종보

doi:10.35979/ALJ.2019.05.57.1

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김종보 (서울대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第57號

발행연도: 2019.5

수록면: 1 - 24 (24page)

DOI: 10.35979/ALJ.2019.05.57.1

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개발사업은 일정한 면적의 토지를 대상으로 택지를 조성하거나 또는 아파트단지를 건설하는 것을 목표로 한다. 개발사업의 대상지에 속하는 토지 속에는 국가나 지방자치단체 소유의 토지가 섞여 있는 경우가 많은데, 사인(私人)들의 토지와 구별되는 이러한 토지를 국공유지라 부른다. 개발사업에서 국공유지를 어떻게 취급할 것인가에 대한 조항은 많지 않으며, 이 조항들도 전체적인 법체계를 감안해서 입법된 것이라기보다 실무상의 필요성에 따라 그때그때 만들어진 것들이다. 그러나 개발사업 전체의 관점에서 보면 국공유지는 소유권의 취득시기, 취득의 절차, 사용관계 등 다양한 쟁점을 가지고 있다는 점에서 다음과 같은 종합적이고 체계적인 검토가 필요하다.
첫째, 국공유지는, 계약의 체결만으로 소유권이 이전되는 사인의 토지와 달리 개발사업의 과정에서 그 소유권이 간단하게 사업시행자에게 이전되지 않는다. 개발사업법 중의 일부는 사업시행자가 국공유지를 취득하는 시점, 절차 등에 대해 조항들을 마련하는 경우도 있지만, 이 조항들에 의해서도 소유권이전이 완결적으로 규율되는 것은 아니다. 사업시행자의 일반적 소유권취득의무와 대응해서 국공유지 관리청의 소유권이전의무를 명시적으로 정하고 이전시점도 명확하게 입법해야 할 필요성이 높다. 공공시설의 경우에도 단순한 교환관계의 특례만을 정할 것이 아니라 폐지되는 공공시설의 부지인 국공유지가 사업시행자에게 이전되어야 하는 시점을 정해야 한다.
둘째, 도시개발법은 국토계획법과 달리 사업시행의 요건으로서 토지취득요건을 시행자지정요건과 수용요건으로 나누고 있지만 그 취지는 명확하지 않다. 다만 도시개발법상 수용방식의 사업에서 사업시행자 요건을 정한 것에 더해 수용권을 또 다른 요건에 의해 충족되도록 정하고 있는 조항은 합리적인 입법이라 보기 어렵다. 국토계획법 등의 예에 따라 사업시행자로 지정되면 별도 요건 없이 수용이 가능하도록 개정하는 것이 바람직하며 이 때 토지소유자 1/2 이상의 동의 요건도 사업시행자 지정요건으로 이전되어야 한다.
셋째, 개발사업이 완료될 즈음이면 국공유지는 모두 사업시행자에게 넘어가야 사업이 준공될 수 있다. 이 과정에서 국공유지 중 국유재산법상 행정재산에 대해서는 공용폐지의 절차가 필요하며 일반재산에 대해서도 사업시행자에게 양도되는 과정이 진행되어야 한다. 개발사업법마다 행정재산에 대한 공용폐지 여부가 불분명하고 특히 그 시기가 불안정하다는 점은 문제이다. 도시개발법, 도시정비법등에 실시계획인가, 사업시행인가로 공용폐지를 의제하는 조항을 통일적으로 마련할 필요가 높다. 이 경우 도시개발구역의 지정 또는 개발계획의 수립절차에서 공공시설 및 국공유지 관리청의 의견을 듣는 절차가 통합적으로 마련되어야 한다.
마지막으로, 행정재산에 대해 공용폐지가 의제되도록 제도화되면 사업구역 내 일반재산에 대한 사용관계만이 문제될 것이므로 대부계약이 체결된 것으로 보거나 또는 법률의 규정에 의해 일반재산을 사용할 수 있도록 하는 조항이 마련되면 좋다. 다만 공용폐지에 대한 조항이 마련되지 못하면 상당기간 행정재산이 존속하게 되므로 사용수익허가를 의제하는 조항도 마련되어야 한다. 일반적으로 도시계획사업에서 사업의 시행을 위한 국공유지의 점용, 사용에 대해서는 사용료가 부과되는 것은 옳지 않다. 법원이 해석을 변경하거나 또는 이를 위해 입법적으로 명확한 원칙을 선언해야 한다.

The development project aims at creating residential land or building an apartment complex on a certain area of land. The land of the development project often includes the land owned by the state or the local government, and this land, which is distinguished from the land of the private persons, is called the government-owned land. There are few provisions on how to deal with the government-owned land in development projects, and these provisions were not legislated in the light of the whole legal system, but were just made to meet the practical necessities. However, since the government-owned land has various issues such as the acquisition timing of the land ownership, the procedure of acquisition, the use relationship, and etc. from the perspective of the entire development project, the general and systematic review is needed as below:
First, the ownership of the government-owned land is not simply transferred to the project implementer in the process of development project, unlike the land of private person in which the ownership can be easily transferred only by a contract. Some of the laws related to development projects provide provisions on the time and procedures for the project implementer to acquire the government-owned land, which are not enough to fully regulate the transfer of the ownership. With regard to the general obligation of the project implementer to acquire the land ownership, it is highly necessary to explicitly legislate the obligation of the (local) government to transfer the ownership of the government-owned land to the project implementer, and also the timing of transferring the ownership. In the case of public facilities, it is necessary not only to create the exemption of the exchange relations, but also to regulate when the government-owned land, which is not public facility any more due to the use rescission, should be transferred to the project implementer.
Second, unlike the National Land Planning and Utilization Act, the Urban Development Act demands the project implementer to meet two land acquisition requirements without a clear purpose: one is to be designated as a project implementer, and the other is to expropriate land. However, it seems unreasonable to set another requirement for the project implementer to expropriate land in the project of expropriation method. The provisions need to be revised to let the project implementer expropriate land without any further requirement, so that the consent requirement of at least one-half of the landowner must be moved to the requirement of designating the project implementer from the requirement of expropriating land.
Third, all the government-owned land should belong to the project implementer to finish the project by the time the development project is completed. During the project procedure, the use rescission is required for the administrative property among the state property under the State Property Act, and the ownership of the general property owned by the state should be transferred to the project implementer. Therefore, it would cause a serious problem when the use rescission may or may not apply to administrative property depending on each law related to development projects, and especially when the time of rescission is unstable. In the Urban Development Act, the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents Urban Development Act, and etc., it is necessary to uniformly make the provisions to deem an implementation plan as the use rescission. In this case, the procedure for hearing an opinion of the (local) government who manages public facilities and the government-owned land should be prepared when designating an urban development zone or preparing development plans.
Finally, if the use rescission of administrative property is legislated as above, only the use of the general property owned by the state in the project zone will be an issue. Therefore, it would be better to make the provision that allows the project implementer to use the general property or that regards the rental contract is made between the project implementer and the (local) government. On the other hand, if the provision on the use rescission is not legislated, since the administrative property will be retained for a considerable period of time in the project zone, the provision should be made to regard that the permission to use and make profit of the administrative property is issued. Generally, it is not appropriate to charge a rental fee to the project implementer for using the government-owned land in the urban planning project. It is necessary for the court to change the interpretation or to declare a legitimate principle for this purpose.

#도시개발사업 #도시계획사업 #국공유지 #공공시설 #용도폐지 #사용료 #Urban Development Project #Urban Planning Project #Government-Owned Land #Public Facilities #Use Rescission #Rental Fee

참고문헌 (12)

참고문헌 신청

김동희 / 2018 / 행정법Ⅱ / 박영사

김철용 / 2019 / 행정법 / 고시계사

김종보 / 2009 / 整備基盤施設에 대한 有償買入附款의 公定力과 限界 (대상판결: 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결) / 행정판례연구 14(2):87~117

김행종 / 1996 / 국유지관리제도의 개선방안에 관한 연구 / 지역사회개발연구 21(1)

배병욱 / 2012 / 지방자치단체 국공유지 관리 실태와 관리방안 - 장수군을 중심으로 - / 한국자치행정학보 26(1):193~218

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대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두14312 판결

도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단규정의 입법 취지 및 법적 성격, 행정의 법률유보원칙과 행정법관계의 명확성원칙 등을 종합적으로 고려해 보면, 행정청과 사업시행자 사이에 사업시행자가 정비기반시설을 설치하는 것에 대한 보상으로 용적률 제한의 완화와 같은 다른 이익을 얻는 대신 위 법조항 후단규정을 적용하지 않기로
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대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결

[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되기 전의 것)은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이다. 그러므로 같
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대법원 2001. 6. 15. 선고 99두509 판결

[1] 공유재산의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이라고 보아야 할 것인바, 행정재산을 보호하고 그 유지·보존 및 운용 등의 적정을 기하고자 하는 지방재정법 및 그 시행령 등 관련 규정의 입법 취지와 더불어 잡종재산에
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[1] 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항의 전단 규정은 사업시행자의 재산권을 박탈·제한함에 그 본질이 있는 것이 아니라, 사업지구 안의 공공시설 등의 소유관계를 정함으로써 사업시행자의 지위를 장래를 향하여 획일적으로 확정하고자 하는 강행규정인 점, 후단 규정의 입법 취지는, 민간 사업시행자에 의하
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대법원 2014. 11. 13. 선고 2011두30212 판결

[1] 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것) 제8조 제1항, 제22조 제1항, 제23조, 제40조 제2항의 규정 내용이나 취지 등에 비추어 볼 때, 국유재산 관리의 총괄청인 기획재정부장관은 용도폐지된 국유재산을 종전의 관리청으로부터 인계받은 경우에 이를 직접 관리·처분할 수 있으므로, 용도폐지되기 전에 종전의 관리청
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대법원 2014. 4. 14. 선고 2012두1419 전원합의체 판결

[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 `구 도시정비법’이라 한다) 제16조 제3항, 제2항에 따르면, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 경우에 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의
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대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결

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